Министерство Энергетики

П. Ю. Сорокин. Время собирать льготы

Павел Юрьевич Сорокин – заместитель министра энергетики России

Вопрос, а не возможность

Подходящий к концу 2019 год, во многом, будет решающим для нефтяной отрасли России. За последние 10 лет мы заметно укрепили свои позиции стабильно развивающейся нефтяной державы. Но в условиях постоянно нарастающей конкуренции на мировых нефтяных рынках и усиления действия факторов политико-­экономической нестабильности приходит время взглянуть за горизонт 2020 года и выстроить для себя новую стратегию развития нефтедобывающей отрасли и монетизации природных ресурсов.
Для достижения этой цели, сразу несколько крупных федеральных органов исполнительной власти и десятков представителей бизнеса проделывают скрупулезную, ежедневную работу. Только с начала 2019 года было реализовано сразу несколько нововведений. Так, в тестовом режиме запустился налог на добавленный доход – новый, пока пилотный, налоговый режим для отдельных проектов в отрасли. Параллельно, идет планомерная работа над стимулированием добычи. Наконец, в тесной кооперации с участниками рынка и другими ведомствами «дошлифовывается» проект энергетической стратегии России до 2035 года, определяющей общие направления развития отечественных отраслей ТЭК на ближайшее десятилетие.
Впрочем, на этом этапе стоит понимать важный нюанс – нефтегазовый потенциал, накопленный в советские годы, фактически исчерпан. Если не предпринять мер, уже в 2021‒2022 годы добыча в стране начнет снижаться, за чем последует спад инвестиций и налоговых поступлений. Для сохранения и развития важнейшей на сегодня отрасли экономики нельзя бесконечно придумывать и раздавать новые льготы под каждый отдельный случай. Есть время разбрасывать камни, и есть время их собирать. Понимать наперед, какой России нужен уровень добычи для покрытия своих обязательств перед потребителями и наполнения бюджета, невозможно без сбора и подробного анализа всех имеющихся и применяющихся налоговых инструментов. Не менее важно определиться, хотим ли мы видеть нефтегазовую отрасль лишь как источник ренты или же трансформировать ее в крупнейшего инвестора страны.

За последние 10 лет дебит новых скважин в Западной Сибири снизился в среднем на 34%, обводненность выросла с 33% до 50 %


Поручение председателя правительства Российской Федерации Дмитрия Медведева о проведении инвентаризации, дифференциации и оценки новых стимулов освоения нефтегазовых запасов стало логическим решением дальнейшего развития отрасли. Фактически, запуск первого в современной истории России процесса инвентаризации рентабельных запасов связан с необходимостью предоставления все новых и новых налоговых льгот для поддержания добычи и постепенному «утяжелению» 26-й главы налогового кодекса новыми терминами, коэффициентами и определениями. Он позволит выработать более системный подход к решению проблем отрасли.
Примерно в то же время стало понятно, что поддерживать добычу нефти без проработки нового налогового и технологического подхода невозможно. За последние 10 лет усредненный показатель дебита новых скважин в Западной Сибири в среднем снизился на 34%, при этом средняя обводненность выросла с 33% до 50%. Для добычи нефти сегодня приходится бурить почти в два раза больше и чаще, чем 10 лет назад, при этом растет и сложность бурения. В результате, капитальные затраты на тонну добытой нефти выросли почти в три раза. Такое падение показателей едва ли можно объяснить дефицитом ресурсной базы – на государственном балансе по состоянию на 2019 год значится почти 30 млрд тонн текущих извлекаемых запасов нефти, при этом из года в год декларируется их стопроцентное восполнение. Важно понимать, что далеко не все эти запасы будут освоены.
Почему, когда цены на нефть находятся на стабильных $60‒65 за баррель, разработка новых проектов становится вопросом, а не возможностью. Расчеты, проведенные в рамках первого этапа инвентаризации, должны стать основой для оценки дифференциации налоговых условий и новых стимулов, моделированию работы тех или иных льгот в сильно изменившихся за последние 10 лет макроэкономических реалиях. Благодаря проведению комплексной описи льгот, регуляторы смогут изучить экономику поддерживаемых месторождений и понять, в каких случаях эффективнее применять те или иные методы налогообложения. В этом плане, поручение премьер-­министра о проведении инвентаризации запасов является важным определяющим фактором для развития российской нефтяной отрасли в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
К началу декабря Минприроды при участии Минэнерго завершило первый этап инвентаризации месторождений. В дальнейшем, согласно дорожной карте, на основании полученных данных, Министерству энергетики необходимо провести поэтапную оценку сложившейся дифференциации налоговых условий геологического изучения, разведки и добычи нефтяного сырья на суше и континентальном шельфе страны для различных недропользователей, а после приступить к подготовке предложений по дополнительному стимулированию увеличения объемов добычи нефти в России.
Но запустить этот процесс максимально эффективно, по результатам первичных расчетов по инвентаризации, вряд ли получится, на что есть несколько важных причин.

Скважина Южно-Русского месторождения

Всё на скважину

Согласно заявлениям руководства Федерального агентства по недропользованию, всего насчитывается около 2700 месторождений с общими запасами 28,9 млрд тонн нефти. При этом, под анализ действующих льгот попало лишь 593 месторождения с суммарными извлекаемыми запасами нефти в 17,2 млрд тонн – то есть все месторождения с текущими извлекаемыми запасами нефти более 5 млн тонн за исключением льготируемых участков со специальными налоговыми режимами, такими как соглашения о разделе продукции, налогообложение с дополнительного дохода, особыми режимами отдельных месторождений и с действующей особой формулой вывозной таможенной пошлины. Фактически проанализировано было, согласно докладу, около 60% от текущих извлекаемых запасов Российской Федерации, из которых порядка 80% приходится на крупнейшие нефтегазовые компании страны.
Минэнерго России во исполнение дорожной карты проводит отдельно анализ месторождений с действующим режимом НДД.
Расчеты в рамках инвентаризации должны стать базой для оценки льгот и предложений по стимулированию отрасли. Но важно отметить, что это осложняется рядом факторов. Так, не все компании-­недропользователи предоставили актуальные данные по анализируемым проектам. В итоге, месторождений с устаревшими «вводными» набралось 327 штук, то есть больше половины – в таком случае, оценка производилась по утвержденным еще в 2016–2018 годах проектным документам. При этих условиях качество оценки рентабельности запасов является низким, эффективность изменения налоговых условий оценить тяжело, не говоря уже о главной задаче – оценке влияния льгот и преференций, предусмотренных действующим законодательством России, на рентабельность проектов по разработке таких месторождений углеводородного сырья.
Важно понимать и то, какую огромную роль в этом ключе играют макроэкономические сценарии работы проектов. Так, оценка госкомиссии по запасам основана на подходах, приближенных к международным стандартам аудита запасов, где берутся средние за предшествующий 2018 год параметры цен на нефть в $69 за баррель и обменного курса примерно в 63 руб­ля за доллар США. В результате, рентабельными были признаны примерно 60% запасов. При этом, в соответствии с методикой экспресс-­анализа, нефтяные компании предоставляли оценку рентабельных запасов в рамках базового макроэкономического сценария Минэкономразвития, который исходит из высокого курса руб­ля и средней цены нефти в $40 за баррель. При таком подходе доля рентабельных запасов падает уже до 40%. В реальности же, добывающие компании при бизнес-­планировании ориентируются, скорее, на более оптимистичные уровни в $55–$60 за баррель.
Наиболее важным с точки зрения эффекта на отрасль выводом из первого этапа инвентаризации может стать новый подход к оценке экономики разработки месторождений. Так, методика проведения инвентаризации, утвержденная Минприроды и согласованная Минэнерго, предусматривает возможность оценки месторождений на нескольких уровнях детализации: как на уровне эксплуатационных объектов – как правило, это одна или несколько залежей, разрабатываемых единой сеткой скважин – так и на уровне каждой отдельной скважины эксплуатационного фонда.
Второй подход представляется, с одной стороны, наиболее точным, а с другой – наиболее трудновыполнимым. Так, оценку по скважинам прошли только 96 месторождений (это 4,4 млрд тонн запасов или 26,2% от текущих извлекаемых запасов в рамках инвентаризации).
Между тем, учет по каждой скважине имеет гораздо большую эффективность. Он позволяет провести дифференциацию экономики бурения в рамках каждого эксплуатационного объекта и выделить нерентабельные скважины, которые в действующих макроэкономических и налоговых условиях компании не стали бы вводить в эксплуатацию.
Таким образом, расчет на уровне отдельных скважин каждого из действующих месторождений позволяет наиболее точно оценить эффект фискального режима как на профиль добычи нефти и будущую инвестиционную активность компании, так и на доходы государства.
Впрочем, стоит понимать всю технологическую сторону этого нюанса. Конечно, оценка на уровне отдельных скважин требует от компаний значительного уровня технологической готовности. Необходимо наличие актуальных проектно-­технических документов, приближенных к бизнес-­планам, и обновленных гидродинамических моделей, которые в отдельных случаях могут оставаться устаревшими на протяжении нескольких лет. А это, как показали итоги проведенного анализа, есть далеко не у всех компаний. Причина отчасти в том, что этого просто не требовалось для ведения эффективной деятельности.

Вектор роста

Итоги начального этапа первой в истории России инвентаризации запасов невозможно охарактеризовать однородно.
Во-первых, неоспорим тот факт, что на данный момент инвентаризация выявила необходимость пересмотра действующего подхода к оценке рентабельных запасов и прогнозирования уровня добычи нефти в стране.
Во-вторых, теперь у регуляторов появилась информация для понимания состояния ресурсной нефтяной базы страны и прогноза ее разработки, что крайне важно для стратегического планирования в части доходов бюджета, инвестиционной активности.
При этом, становится очевидным необходимость и более тесной кооперации различных федеральных ведомств в части разработки наиболее эффективной системы оценки налоговых стимулов добычи. Успешность подхода может быть гарантирована лишь в том случае, когда все участники процесса будут понимать: льгота может являться эффективной только при обеспечении минимальной нормы доходности инвестора и суммарно положительном эффекте на инвестиции и доходы государства, количество рабочих мест, локализацию оборудования и другие параметры – то есть экономику страны. Сейчас Минэнерго и Минфином разрабатывается единая методика формирования интегрального критерия эффективности предоставления мер государственной поддержки, исходя именно из этого принципа.
Наконец, инвентаризация в целом показала ряд направлений для улучшения системы государственной экспертизы запасов. Так, поскважинный метод оценки рентабельности запасов мог бы стать общегосударственным инструментом, активно используемым при исполнении любой профильной задачи. Необходим и переход на более частую инвентаризацию запасов. Сейчас пересмотр проектных документов происходит раз в 3‒5 лет, а без постоянного обновления работа по инвентаризации быстро потеряет свою актуальность. Это не позволит государству иметь актуальную и объективную картину состояния минерально-­сырьевой базы постоянно. Кроме того, вскрылись и недоработки со стороны отрасли: от практически полного отсутствия единых стандартов к калькуляции нормативов затрат – что делает невозможным сопоставление и оценку их корректности – до предоставления устаревшей информации по геолого-­гидродинамическим цифровым моделям.
Проводимая инвентаризация запасов задала правильный вектор для реформирования государственной политики в сфере недропользования и налогообложения нефтяной отрасли. Достигнутые на сегодня результаты служат фактическим подтверждением острой необходимости пересмотра принципов действующей налоговой системы, без чего добыча нефти в России начнет сокращаться.
Фактически, нами совершен первый значительный шаг по повышению прозрачности и эффективности. По итогам инвентаризации будет прорабатываться целый пул необходимых нормативных правовых актов для совершенствования предоставления данных государству, а также формироваться план работ для создания инструментов и условий по постепенному переходу на цифровую экспертизу запасов.