Алексей Михайлович Мастепанов –
заведующий Аналитическим центром энергетической политики и безопасности ИПНГ РАН, член Совета директоров Института энергетической стратегии,
д. э. н., профессор РГУ нефти и газа (НИУ)
им. И.М. Губкина, академик РАЕН,
e-mail: amastepanov@mail.ru
Alexey M. Mastepanov,
Analytical Center for Energy Policy and Security,
(Institute of Oil and Gas Problems
of the Russian Academy of Sciences),
e-mail: amastepanov@mail.ru
Андрей Михайлович Сумин – ведущий научный сотрудник Аналитического центра энергетической политики и безопасности ИПНГ РАН, к. ю. н.,
e-mail: andrey-sumin@rambler.ru
Andrey M. Sumin, Leading researcher of Analytical Center for Energy Policy and Security, Cand.Sc.,
e-mail: andrey-sumin@rambler.ru
Аннотация. В статье перечислены и описаны основные этапы формирования единого европейского рынка электроэнергии. Раскрыта специфика каждого этапа. Охарактеризованы процессы трансформации, через которые прошёл и проходит в настоящее время европейский электроэнергетический сектор. Описаны вызовы, с которыми сталкивается руководство ЕС в процессе гармонизации европейского электроэнергетического сектора. Проанализированы трудности, возникающие при правовом регулировании европейской электроэнергетики. Рассмотрен подход руководства ЕС к совершенствованию правового регулирования электроэнергетического сектора. Описаны риски и конфликты интересов в процессе гармонизации европейской электроэнергетики. Перечислены сферы электроэнергетики, которым в обозримом будущем будет уделено повышенное внимание европейского законодателя.
Ключевые слова: энергетическая политика, энергетическая стратегия, электроэнергетика, правовое регулирование в энергетике, энергетическая безопасность, европейское энергетическое законодательство.
Abstract. The article lists and describes the stages of the formation of a single European electricity market. The specifics of each stage are disclosed. The transformation processes that have passed and are currently taking place in the European electricity sector are described. The challenges faced by the EU leadership in the process of harmonization of the European electricity sector are described. The difficulties encountered in the legal regulation of the European electric power industry are analyzed. The approach of the EU leadership to improving the legal regulation of the electricity sector is considered. Risks and conflicts of interests in the process of harmonization of the European electric power industry are described. The spheres of the electric power industry are listed, which in the foreseeable future will be given increased attention of the European legislator.
Keywords: energy policy, energy strategy, electric power industry, legal regulation in the energy sector, energy security, European energy legislation.
Начало процесса формирования общеевропейского рынка электроэнергии приходится на 1990 год. Именно тогда Европейским советом (далее – Евросоветом) были изданы первые два основополагающих документа, которые составили правовую основу для создания общего рынка электроэнергии ЕС: директива Евросовета № 90/547/EWG «О транзитных поставках электроэнергии по крупным энергетическим сетям» [1] и директива Евросовета № 90/377/EWG «О вводе в действие унифицированного процесса обеспечения гарантии прозрачности ценообразования в отношении отпускаемых конечным промышленным потребителям газа и электроэнергии» [2]. Оба нормативных акта носили рамочный характер, и скорее имели целью направить европейцам и остальному миру сигнал о начале формирования европейского единого электроэнергетического рынка. Поэтому логично, что в 1996 году процесс получил дальнейшее развитие в виде директивы Европарламента и Евросовета № 96/92/EG «По поводу совместных норм о формировании общего внутреннего рынка электроэнергии» [3]. Данный документ не только являлся достаточно полным нормативным актом, но и обладал признаками экономико-политической программы.
Согласно этому документу (п. 1 преамбулы), директива № 96/92/EG была принята во исполнение соответствующих норм Договора об основании Европейского сообщества и в целях формирования надёжно функционирующего и конкурентного внутреннего рынка электроэнергии, поскольку эта задача приобретает всё большую актуальность и ставит на повестку дня необходимость обеспечения надёжности электроснабжения, конкурентоспособности общеевропейской экономики, эффективности генерации, передачи и подачи электроэнергии конечному потребителю при соблюдении экологических стандартов (п. 4 преамбулы). Логическим продолжением данного программного положения является п. 21 преамбулы: «Европарламент и Евросовет, голосуя за формирование трансъевропейских электроэнергетических сетей, делают шаг в сторону создания единой интегрированной инфраструктуры передачи электроэнергии» [3].
В директиве № 96/92/EG (п. 5 преамбулы) было закреплено положение, согласно которому формирование общеевропейского рынка электроэнергии должно осуществляться пошагово, дабы электроэнергетический сектор смог организованно и гибко подготовиться к новым рыночным условиям. Данная предпосылка была тем более актуальна, поскольку электроэнергетика в странах-членах ЕС исторически структурирована различным образом и изначально функционировала на основе отличных друг от друга правовых норм.
Для понимания глубины намечаемых преобразований представляет интерес содержание п. 8 преамбулы директивы № 96/92/EG: «Задача формирования единого внутреннего электроэнергетического рынка требует принятия в будущем всё новых и новых мер». Как видно, данная формулировка изначально оставляла европейским законодателям пространство для манёвра на неопределённый период времени в будущем. Аналогичный характер носит и п. 22 преамбулы, в котором говорится о необходимости «издать в будущем ещё целый ряд норм, регулирующих генерацию, передачу и распределение электрической энергии».
Директивой № 96/92/EG впервые в истории европейского электроэнергетического сектора юридически закреплялось (в её п. 12) требование об обеспечении свободного и единообразного доступа к электросетям на всей территории ЕС с тем, чтобы участники рынка могли достигать равноценных экономических результатов везде и вне зависимости от специфики национальных рынков стран-членов ЕС.
Особого внимания заслуживает п. 23 преамбулы, согласно которому «либерализация электрогенерирующего сектора может осуществляться двояко – на основе разрешительных и конкурсных процедур. В основе таких процедур должны лежать критерии объективности, прозрачности и недискриминации». Именно в этом пункте названа одна из целей формирования единого рынка электроэнергии, а именно его либерализация в общеевропейском масштабе. Развитие этого программного положения преамбулы содержится в п. 1 ст. 19 директивы № 96/92/EG. Согласно ему, государства-члены ЕС должны принимать меры для открытия своих национальных рынков электроэнергии, чтобы дать участникам рынка возможность заключать договоры на перечисленных в статьях 17 и 18 директивы более либеральных условиях и на более значительные суммы. О величине цен заключённых договоров необходимо ежегодно докладывать Еврокомиссии, которая закрепила за собой ещё одно далеко идущее полномочие: согласно п. 33 преамбулы, «соответствующим компетентным органам должен предоставляться доступ к внутреннему документообороту электроэнергетических компаний с учётом соблюдения требований конфиденциальности» [3].
Директивой № 96/92/EG (п. 28 преамбулы) впервые был закреплён приоритет развития возобновляемой энергетики. Согласно этому документу, в силу возрастающей роли экологических требований генерации электроэнергии из возобновляемых источников должно быть придано первостепенное значение.
В этом документе (п. 30 преамбулы) содержится формулировка, смысл которой с тех пор проходит красной нитью через все последующие директивы ЕС в сфере энергетики и принятые согласно им прочие правовые акты. Эта без преувеличения знаковая норма гласит, что в целях соблюдения принципов прозрачности и недискриминации в деятельности вертикально интегрированных электроэнергетических компаний функция по транспортировке электроэнергии должна быть отделена от прочих производственных функций. Логическим продолжением данной нормы является формулировка п. 37 преамбулы, согласно которой «необходимо предотвращать злоупотребления доминирующим положением на рынке и бороться с практикой вытеснения с рынка одних участников другими».
Логическим завершением нормативного массива директивы № 96/92/EG 1996 года можно считать п. 39 преамбулы, гласящий, что «перечисленные меры представляют собой очередную ступень либерализации электроэнергетического сектора». Препятствия для торговли электроэнергией между государствами-членами ЕС продолжат сохраняться даже после проведения в жизнь указанных выше положений, говорится далее в п. 39. И «с целью обеспечения лучшего функционирования единого электроэнергетического рынка ЕС на основе достигнутых результатов будут делаться дальнейшие предложения по их совершенствованию». Эта формулировка является ни много, ни мало чётким заделом и сигналом на будущее: существовавшие доселе относительно обособленно друг от друга электроэнергетические секторы государств-членов ЕС будут подвергаться всё большему регулированию и надзору с целью их конвергенции.
Промежуточными этапами формирования общеевропейского рынка электроэнергии следует считать принятые в 2003 году Постановление Европарламента и Евросовета 2003/54EG «О совместных нормах по формированию внутреннего рынка электроэнергии» [4], и директиву Европарламента и Евросовета № 1228/2003 «Об условиях доступа к энергетическим сетям с целью трансграничной торговли электрической энергией» [5]. Эти документы, принятые в развитие директивы 1996 года, были нацелены на регулирование отдельных аспектов электроэнергетического сектора, а не на сам сектор в целом. Далее, в коммюнике Еврокомиссии от 10.01.2007 года «Энергетическая политика для Европы» [6] подчёркивалась важность формирования единого внутриевропейского рынка электроэнергии и создания равных условий ведения деятельности для всех энергетических компаний Евросоюза. Опубликованные в тот же день, 10 января 2007 года, два других коммюнике содержали вывод, что существовавшие на тот момент нормативы и принимавшиеся на их основе меры так и не привели к созданию инфраструктуры, которая позволила бы интегрировать друг с другом национальные энергетические системы и сформировать условия для возникновения «хорошо функционирующего, эффективного и открытого внутреннего рынка электроэнергии».
Перечисленные выводы являлись ничем иным как анонсом о переходе к следующему полноценному этапу формирования единого рынка электроэнергии в Евросоюзе. Этим этапом стало издание в 2009 году нового основополагающего документа, нацеленного на интеграцию электроэнергетического сектора ЕС – директивы Европарламента и Евросовета № 714/2009 «Об условиях доступа к энергетическим сетям с целью трансграничной торговли электрической энергией и об отмене директивы № 1228/2003» (далее – новой директивы или директивы‑2009) [9].
Формальное основание для издания новой директивы зафиксировано в п. 18 преамбулы и сформулировано следующим образом: «Изучение рынка, проводившееся в последние годы Еврокомиссией и национальными регуляторами, показало, что действовавшие до сих пор критерии прозрачности и требования по обеспечению доступа к инфраструктуре оказались не в состоянии обеспечить формирование подлинного, хорошо функционирующего, открытого и эффективного внутреннего рынка электроэнергии». Как констатировалось в п. 3 преамбулы, после 2003 года на территории ЕС продолжали сохраняться препятствия для торговли электроэнергией на равных для всех условиях, а также дискриминация отдельных участников рынка. В частности, не во всех государствах-членах ЕС обеспечивались условия недискриминационного доступа к энергосетям, не везде имелись профильные надзорные органы; кое-где продолжали существовать изолированные рынки электроэнергии.
В преамбуле директивы (п. 1) были изложены и цели формирования общего рынка электроэнергии:
• создание для частных и промышленных потребителей подлинной свободы выбора;
• способствование возникновению новых возможностей для ведения предпринимательской деятельности;
• стимулирование развития трансграничной торговли и конкурентного ценообразования;
• повышение энергоэффективности и установление более высоких стандартов предоставления услуг;
• увеличение надёжности и экологичности электроснабжения.
Стоит отметить, что в тексте директивы 2009 года европейские законодатели уделили особенно много места формальному обоснованию усиления регулирования электроэнергетического сектора на общеевропейском уровне. Кроме упомянутых выше формулировок, в этой связи обращают на себя внимание следующие нормы. В п. 30 преамбулы отмечено, что поскольку цель директивы – формирование гармоничных рамочных условий для трансграничной торговли электроэнергией (не может быть в достаточной мере реализована на уровне национальных государств и потому передаётся на общеевропейский уровень), Евросоюз вправе способствовать этому процессу на основе принципа субсидиарности. Кроме того, общеевропейские действия по воздействию на рынок электроэнергии должны основываться на принципе соразмерности вмешательства в электроэнергетический сектор. Далее, в п. 1 преамбулы и в ст. 18 директивы подробно зафиксирован предмет регулирования директивы, а именно создание справедливых правил для трансграничной торговли электроэнергией и, тем самым, – улучшение конкурентной среды на внутриевропейском рынке электроэнергии с учётом его национальных и региональных особенностей. Предмет регулирования подразумевает также формирование финансовых механизмов уплаты возмещений для случаев трансграничных перетоков электроэнергии и утверждение гармонизированных принципов начисления возмещений за трансграничную передачу электричества и за предоставление доступа к передающим мощностям, соединяющим национальные электроэнергетические сети.
Оценивая этот документ, следует отметить, что директива 2009 года отличается невиданным доселе регуляторным вмешательством европейского законодателя в функционирование национальных электроэнергетических секторов государств-членов ЕС. В частности, в нём (п. 6 преамбулы, ст. 6 и 7) говорится о необходимости усиления взаимодействия и координации работы операторов энергосетей. Цель издания этих норм – создание единообразных сводов (кодексов) норм поведения участников рынка электроэнергии (СНПУРЭ). Юридическая фиксация понятия СНПУРЭ нацелена на создание конкретных и прозрачных условий доступа к трансграничным передающим сетям, гармоничного и ориентированного на будущее планирования и надёжного технологического задела для развития единой энергопередающей инфраструктуры (включая интерконнекторы) на всей территории ЕС при соблюдении экологических стандартов. Своды норм должны соответствовать рекомендациям, разработанным в соответствии со специально изданной в этих целях директивой Европарламента и Евросовета № 713/2009 «Об учреждении агентства по сотрудничеству с энергетическими регуляторами». Задачей агентства, согласно п. 1 ст. 9 директивы, является проверка соответствия указанных СНПУРЭ на предмет их соответствия этим самым рекомендациям, и выдача рекомендаций Еврокомиссии для последующего их принятия или отклонения. Кроме того, агентство наделено полномочием рассматривать планируемые изменения СНПУРЭ и представлять их Еврокомиссии на утверждение.
В свою очередь, операторы энергосетей обязаны осуществлять свою деятельность на основе утверждённых Еврокомиссией сводов норм поведения. Согласно п. 6 ст. 8 директивы, своды норм поведения охватывают следующие сферы (с учётом региональных особенностей):
• нормативы по обеспечению безопасности и надёжности электросетей, включая резервные передающие энергосети;
• нормативы по подключению к энергосетям;
• нормативы по обеспечению доступа третьих лиц к энергосетям;
• нормативы по обмену данными и взаиморасчётам;
• нормативы по обеспечению внутренней слаженности в деятельности компаний-операторов электросетей;
• сценарии оперативного реагирования в случае возникновения нештатных ситуаций;
• нормативы по распределению квот на доступ к передающим сетям и по реагированию на перегрузки электросетей;
• нормативы по торговле электроэнергией применительно к предоставлению технического и оперативного доступа к передающим сетям и внутрисетевому обмену технической электроэнергией;
• нормативы по обеспечению прозрачности работы операторов электросетей;
• нормативы по организации обмена технической электроэнергией, включая управление резервными мощностями;
• нормативы по обеспечению энергоэффективности при эксплуатации электросетей.
В целях гарантирования надёжного управления передающими сетями и функционирования трансграничной торговли, а также для обеспечения бесперебойного трансграничного снабжения электроэнергией конечных потребителей в пределах ЕС, во исполнение директивы 2009 года (п. 7 преамбулы) весной 2011 года было учреждено Европейское объединение операторов электропередающих сетей (ЭНТСО), надзор за деятельностью которого был возложен на вышеупомянутое агентство по сотрудничеству с энергетическими регуляторами.
Функционирование ЭНТСО осуществляется на условиях соблюдения общеевропейских норм о конкуренции и на основе принципов эффективности, прозрачности и представительного характера ЭНТСО. Разрабатываемые ЭНТСО своды правил не должны подменять соответствующие своды правил, действующие в отдельных государствах. В свою очередь, региональные операторы передающих сетей осуществляют свою деятельность с учётом местной специфики и принципа экономической эффективности. При этом, деятельность региональных операторов должна соответствовать также общеевропейским сводам правил. Государства-члены ЕС отвечают за бесперебойность функционирования своей электроэнергетической инфраструктуры и укрепляют сотрудничество на региональном уровне. Межрегиональное сотрудничество должно осуществляться в русле создания общеевропейского конкурентного и эффективного рынка электроэнергии.
Для обеспечения большей прозрачности функционирования всех передающих сетей ЭНТСО во исполнение директивы 2009 года (п. 9 преамбулы) составляет общеевропейский десятилетний план развития энергосетей. Данный документ официально публикуется, обновляется один раз в два года, но не имеет юридической силы. В нём указываются перспективные планы развития энергосетей, причём особый упор делается на развитие региональных и межрегиональных интерконнекторов. В десятилетний план включается также прогноз о перспективах дальнейшего развития электрогенерации в ЕС. Согласно п. 10 ст. 8 директивы, финансовой основой десятилетнего плана являются национальные инвестиционные программы (включая региональные) государств-членов ЕС. В плане учитываются также региональные и местные потребности в электроэнергии, с помощью которых изучается обоснованность строительства интерконнекторов. Наконец, на основе анализа перечисленных факторов выявляются слабые места в существующей инфраструктуре и делаются предложения по их устранению, в особенности в части создания новых трансграничных передающих мощностей.
Далее, согласно п. 3 ст. 8 директивы, ЭНТСО разрабатывает меры по обеспечению эффективной эксплуатации электросетей как в обычном режиме, так и при возникновении чрезвычайных ситуаций, включая общеевропейскую систему классификации чрезвычайных ситуаций, а также планы научных исследований в данной области. ЭНТСО также готовит рекомендации по осуществлению технического взаимодействия между Евросоюзом и операторами энергосетей из третьих стран. Наконец, ЭНТСО формулирует план работы на каждый календарный год и отчёт о его исполнении, а также ежегодные зимние и летние прогнозы о достаточности электрогенерации на соответствующий период. Согласно п. 1 ст. 10 директивы, ЭНТСО осуществляет консультирование по перечисленным выше аспектам всех затрагиваемых ими и заинтересованных участников рынка, в том числе регуляторов и иных органов государственного управления, а также электрогенерирующие и энергоснабжающие организации, операторов энергосетей, потребителей, представителей смежных отраслей и прочих заинтересованных групп. Во исполнение норм ст. 12 директивы ЭНТСО координирует взаимодействие операторов электросетей на региональном уровне, в том числе через составление каждые два года новых инвестиционных планов. В свою очередь, операторы передающих сетей обязаны (согласно п. 2 ст. 12 директивы) развивать взаимодействие между собой на местах, способствовать развитию региональных бирж электроэнергии, координировать выделение квот на доступ к передающим мощностям на основе рыночно ориентированного и недискриминационного подхода.
В директиве (в п. 11 преамбулы и в ст. 13) закреплено также положение, согласно которому операторам передающих сетей, через которые осуществляется трансграничный переток электроэнергии, предусматривается выделение компенсаций понесённых ими расходов. Эти компенсации возложены на операторов тех сетей, из которых и в которые такая электроэнергия поступает. В соответствии с п. 3 ст. 13 директивы, компенсации выплачиваются на регулярной основе по факту состоявшихся поставок электроэнергии в истекшие промежутки времени. Размеры компенсаций подлежат корректировке согласно фактически понесённым операторами передающих сетей расходам. При возникновении разногласий о величине компенсаций принятие решения отдаётся на усмотрение Еврокомиссии. Данные платежи и вытекающие из них доходы должны учитываться при формировании соответствующих национальных тарифов (п. 12 преамбулы директивы).
В основе функционирования такой системы должен лежать принцип установления величины выплат за доступ к энергосетям на основе разницы между генерацией и потреблением электроэнергии в соответствующем регионе. Эта разница вычисляется исходя из соотношения выплат за доступ к сетям со стороны производителей и потребителей электроэнергии. В свою очередь, эта величина выплат должна соотноситься с величиной выплат в пользу оператора энергосетей со сравнимыми производственными показателями.
В рамках реализации положенных в основу директивы принципов конкурентоспособности и недискриминации, в ней зафиксировано положение, согласно которому установление тарифов в зависимости от географических расстояний нецелесообразно. Нецелесообразно также и применение особых тарифов, уплачиваемых только экспортёрами или импортёрами, в дополнение к действующей плате за доступ к национальным электросетям при наличии действующих, привязанных к местным условиям, ценовых ориентиров (п. 15 преамбулы, п. 1 ст. 14).
Принцип конкурентоспособности отражён и в п. 17 преамбулы, согласно которому необходимо избегать нарушения конкуренции вследствие применения различных национальных стандартов, в том числе и стандартов безопасности, предъявляемых к эксплуатации электросетей (такие стандарты должны быть прозрачными).
Для того, чтобы все участники рынка смогли реалистично оценить ситуацию со спросом и предложением, а также причины изменения оптовых цен, директива (п. 19 преамбулы) требует обеспечить равный доступ к информации о генерации, спросе и предложении, включая прогнозы, сведения о мощности сетей и интерконнекторов, объёме перетока электроэнергии, регламентных ремонтных работах, обмене технической электроэнергией и резервных мощностях. Перечень такой информации, подлежащей опубликованию и предоставлению надзорным и регулирующим органам, прописан в самой директиве (ст. 15). Обнародованию также подлежат применяемые операторами передающих электросетей производственные стандарты, а также стандарты безопасности и планирования. Опубликованию и последующему одобрению регулирующими органами подлежат алгоритмы расчёта мощности передающих сетей и исчисления маржи за обеспечение безопасности работы сетей. Компании-операторы обязаны публиковать исчисляемую на каждый конкретный день мощность передающих сетей с указанием уже зарезервированных участниками рынка мощностей. Публикуются также прогнозы производительности передающих сетей на следующую неделю и следующий месяц. Операторы должны публиковать сведения о фактическом спросе на электроэнергию, о потенциальных генерирующих мощностях и фактическом спросе на них и об использовании передающих сетей. В свою очередь, участники рынка также обязаны предоставлять операторам передающих сетей информацию такого рода. Электрогенерирующие компании, собственники и операторы электрогенерирующих установок мощностью от 250 мегаватт обязаны хранить почасовые данные работы таких энергоустановок за пять лет. Хранению, помимо прочих, подлежат данные об объёмах выработанной электроэнергии на момент выдвижения коммерческих оферт, о наличии генерирующих и резервных мощностей на тот или иной момент времени, включая информацию о предоставлении резервных мощностей. Национальные энергетические регуляторы, национальные антимонопольные органы и Еврокомиссия вправе запрашивать также информацию о принятии текущих производственных решений по эксплуатации таких установок, об офертах продавцов на биржах электроэнергии, на аукционах по продаже доступа к передающим мощностям, на рынках резервных мощностей и на внебиржевых рынках.
Отдельный нормативный массив посвящён санкциям, которым могут быть подвергнуты участники рынка. В директиве, в п. 20 преамбулы, говорится, что в свете укрепления доверия к рыночным механизмам участники рынка должны быть уверены в том, что злоупотребления неизбежно повлекут за собой действенные, соразмерные и карательные санкции. Соответствующие органы должны быть наделены полномочиями по эффективному расследованию возможных случаев злоупотреблений на рынке. С этой целью необходимо обеспечить компетентным органам доступ к данным, способным пролить свет на производственные решения электроснабжающих организаций. Контролирующие органы также должны быть наделены полномочиями по регулярному контролю за соблюдением энергокомпаниями условий работы на рынке. Из-под постоянного контроля целесообразно вывести лишь небольшие генерирующие компании, которые вследствие своего размера неспособны злоупотреблять своим положением на рынке. Согласно ст. 22 директивы, Еврокомиссия правомочна налагать на энергетические компании денежные штрафы максимально до 1% от оборота за предыдущий финансовый год. Подобные финансовые санкции налагаются на энергокомпании, во‑первых, за представление неверных, неполных либо искажённых данных и, во‑вторых, за не предоставление затребованной Еврокомиссией информации в сроки, указанные в п. 5 ст. 20 директивы. Санкции не носят уголовно-правовой природы, их тяжесть определяется соразмерно серьёзности деяний участников энергорынка. Практическое применение санкций возложено на органы управления государств-членов ЕС.
На основании п. 25 преамбулы контроль за соблюдением директивы возлагается на национальные регуляторы стран-членов ЕС. При этом согласно ст. 20 директивы, национальные регуляторы и другие административные органы государств-членов ЕС обязаны предоставлять Еврокомиссии соответствующую информацию по её запросу. Передаче Еврокомиссии подлежат, помимо прочего, сведения о фактически понесённых операторами национальных передающих сетей расходах, все данные о перетоках электроэнергии и о возникающих в связи с этим расходах. Еврокомиссия также получила полномочие истребовать необходимую информацию непосредственно от энергетических компаний при условии уведомления об этом правительства соответствующего государства. Данное полномочие реализуется в случае не предоставления в надлежащие сроки Еврокомиссии информации государственными органами стран-членов ЕС. Согласно п. 6 ст. 20 директивы, Еврокомиссия обязана обеспечивать конфиденциальность полученных от энергокомпаний данных, отвечающих формальным признакам коммерческой тайны.
Таким образом, по состоянию на текущий момент европейский электроэнергетический сектор подвергается год от года всё более всеобъемлющему регулированию на наднациональном уровне. Увеличивающееся регулятивное воздействие привносит в жизнь как позитивные, так и негативные аспекты.
К позитивным сторонам регулирования на общеевропейском уровне можно отнести постепенную унификацию правил игры в электроэнергетическом секторе во всех 28 государствах ЕС. Унификация затрагивает электроэнергетику как на национальном, так и на региональном уровнях и способствует гармонизации рынка ёмкостью свыше 500 млн потребителей. Постепенная ликвидация различных преград на пути свободной торговли электроэнергией на всей территории ЕС – самое большое достижение этого процесса. Формирующийся на протяжении почти двух десятилетий регулятивный механизм делает условия работы на европейском электроэнергетическом рынке более понятными. Гарантии сохранения существующего правового регулирования на годы вперёд вносят позитивный вклад в формирование инвестиционного климата и оказывают благотворное влияние, в том числе на смежные отрасли.
Однако наряду с перечисленными позитивными аспектами, действующий в настоящее время общеевропейский нормативный механизм регулирования электроэнергетики характеризуется также и рядом негативных черт. Осуществлённая за предшествующие два десятилетия унификация правового регулирования привела к слому правовых и технических барьеров на национальном уровне. В результате, вместо изолированных друг от друга национальных рынков возникли укрупнённые зоны торговли электроэнергией. Внутри каждой из этих зон не существует препятствий для свободной торговли электроэнергией на основе баланса спроса и предложения. Однако ситуация с торговлей ею между такими зонами выглядит проблематичнее. Формальных препятствий нет и здесь, но продолжают сохраняться проблемы на пути трансграничного обмена электроэнергией в силу ограниченной пропускной способности имеющейся передающей инфраструктуры. Тем самым отсутствие нормативных границ компенсируется наличием пределов инфраструктурных мощностей.
Сложившийся антагонизм между юридической возможностью беспрепятственно торговать электроэнергией внутри отдельных зон и технической невозможностью взаимодействовать между этими зонами в силу недостатка передающей инфраструктуры и отсутствия у участников рынка желания развивать её, является сейчас объектом повышенного внимания европейских экспертов и политиков. Хотя существующий регулятивный массив уже содержит нормы, направленные на развитие межзонального торгового обмена (описанные выше своды норм поведения), их имплементация затруднена существующей рыночной ситуацией. В результате потоки электроэнергии циркулируют внутри отдельных зон вне зависимости от колебания спроса и предложения в других зонах. Европейские эксперты считают в настоящий момент задачей номер один развитие межзонального взаимодействия, строительства соединительной передающей инфраструктуры и обеспечение оперативного, свободного перетока электроэнергии из одной зоны в другую сообразно спросу на неё. В качестве выхода из сложившейся ситуации, помимо прочего, выдвигаются предложения создать новые стимулирующие ценовые ориентиры для производителей электроэнергии и операторов передающей инфраструктуры [10].
Перечисленные проблемы и способы их решения свидетельствуют о постепенно растущем несоответствии духу времени существующих европейских механизмов регулирования рынка электроэнергии. Поэтому логично, что жизненные реалии диктуют уже сейчас потребность в переходе к новому этапу развития регулятивного механизма. Таким последним этапом в формировании европейского единого электроэнергетического рынка стало одобрение в декабре 2018 года представителями председателя Евросовета и председателя Европарламента проекта новой директивы по регулированию рынка электроэнергии [11].
Проект новой директивы был утверждён путём заключения временного соглашения и должен быть ещё одобрен Европейским советом и Европейским парламентом . Лишь после прохождения этих процедур новая директива вступит в силу. По словам принимавшей участие в подписании временного соглашения министра по делам устойчивого развития и туризма Австрии Элизабет Кёстингер, проект директивы содержит два ключевых положения. Суть первого состоит в том, что директива будет являться своего рода «пакетным соглашением о чистой энергетике», о декарбонизации европейского электроэнергетического сектора и тем самым – формой практической реализации Парижского соглашения по климату. Второе положение знаменует принципиально важный шаг на пути превращения ЕС в энергетический союз [11].
Согласование проекта новой директивы об электроэнергии было продиктовано желанием высших органов ЕС обеспечить лучшую реализацию принципов конкурентности, сфокусированности на потребителе, гибкости и недискриминации на общеевропейском рынке электроэнергии. В частности, документ расширяет права потребителей, защищает наименее слабых из них, и чётче фиксирует роли и ответственность участников рынка. Кроме того, документ нацелен на демонтаж ещё сохраняющихся преград на пути трансграничной торговли электроэнергией.
Важной новеллой проекта директивы является чётко зафиксированное право поставщиков электроэнергии устанавливать расценки по собственному усмотрению. Данная норма нацелена на поощрение рыночных механизмов, конкуренции и в конечном итоге – на снижение тарифов. В то же самое время Европейский совет сделал акцент на преемственности защиты наиболее уязвимых категорий потребителей. С этой целью государствам-членам ЕС делегировано правомочие регулировать тарифы для социально незащищённых домохозяйств. Кроме того, государства вправе вмешиваться в процесс формирования тарифов на электроэнергию для иных групп домохозяйств и мелких предпринимателей. Государства-члены ЕС также получили возможность разрабатывать «механизмы регулирования мощностей». Суть этой нормы заключается в возможности выплачивать дополнительные надбавки поставщикам электроэнергии за внеплановую и оперативную подачу дополнительных объёмов электричества в ситуациях пикового спроса.
В положения о «механизмах регулирования мощностей» интегрирован и упомянутый выше принцип декарбонизации европейского электроэнергетического сектора. В проект директивы заложен лимит в 550 г углекислоты на выработку одного киловатт-часа электроэнергии. Планируется, что новые электростанции, которые будут введены в эксплуатацию после вступления в силу директивы и которые не сумеют уложиться в этот лимит, будут лишены права участвовать в механизмах регулирования мощностей. Уже работающие электростанции, которые не укладываются в лимит, либо выбрасывают в атмосферу 350 кг углекислоты на одну энергоустановку, после 1 июля 2025 года потеряют право участвовать в механизмах регулирования мощностей. Данные нормы нацелены и на укрепление правовой определённости: инвесторы будут заранее знать, какие капиталовложения в электроэнергетический сектор более предпочтительны на перспективу.
Проект новой директивы предоставляет возможность непосредственно участвовать в функционировании рынка электроэнергии и потребителям. Такое участие будет осуществляться, к примеру, в виде права реализовывать на рынке выработанную собственными силами электроэнергию, в доступе к формированию баланса спроса и предложения, в возможности граждан основывать «энергетические товарищества». Далее, проект новой директивы предоставляет потребителям возможность выбирать в автоматизированном порядке наиболее предпочтительные тарифы, право устанавливать умные счётчики электроэнергии и заключать «динамичные» (т. е. с правом оперативного изменения) абонентские договоры. В частности, не позднее 2026 года европейские потребители получат возможность менять поставщика электроэнергии не более чем за 24 часа.
Таким образом, формирование единого европейского рынка электроэнергии, которое идёт уже без малого тридцать лет, отчётливо выявило всю сложность и противоречивость этого процесса.
В заключение отметим, что формирование единых/объединённых энергетических рынков является одной из важнейших задач практически всех интеграционных объединений, в том числе и Евразийского экономического союза (ЕАЭС). В частности, в мае 2019 года главы государств ЕАЭС подписали международный договор о формировании общего электроэнергетического рынка, а на выездном заседании Консультативного комитета по электроэнергетике Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) в Чолпон-Ате (Кыргызстан) в августе этого года была названа и дата его запуска – не позже 1 января 2025 года. Но для того, чтобы это произошло, необходимо проделать ещё много работы, в том числе и в рамках разработки правовых основ этого рынка. И учёт выявленных в ходе формирования единого европейского рынка электроэнергии проблем, ошибок и недоработок позволит не только не повторить их, но и выиграть время.
