«Гильотина» для энергетики: спасение или гибель?

Анастасия Бондаренко
Статс-секретарь ‒ заместитель Министра энергетики РФ
e-mail: press@minenergo.gov.ru

Правительство России в 2019 году приступило к масштабной работе по модернизации российского законодательства. Исходя из заложенных в ее основу механизмов эта реформа получила название «регуляторной гильотины». В статье проанализированы риски унифицированного применения «регуляторной гильотины» для энергетики.

Основными принципами «регуляторной гильотины» для всех отраслей является отмена устаревших, обременительных и неактуальных требований, содержащихся в подзаконных актах правительства и федеральных органов исполнительной власти (1 этап), моделирование новых подходов к государственному регулированию и изменение федеральных законов (2 этап), последующее нормативно-­правовое регулирование на основе новых принципов (3 этап).

Масштабность этой работы нашла отражение в способе организации – с широким привлечением заинтересованных организаций, которые осуществляют свою деятельность в соответствующих сферах.
В правительстве были сформированы рабочие группы по основным отраслям, в которые вошли представители органов государственной власти (так называемая часть «от государства») и представители заинтересованных организаций (часть «от бизнеса»). Рабочие группы наделены правом одобрить или отклонить предлагаемые государственными органами-­разработчиками проекты нормативных актов. Принять акты без решения рабочей группы невозможно. Причем, часть каждой рабочей группы в количественном составе «от бизнеса» в разы больше, чем часть «от государства», что гарантирует подготовку только тех решений, которые поддерживаются бизнес-­сообществом.

Анализ применения «регуляторной гильотины» в энергетике выявляет множество рисков для нормальной работы энергетической отрасли

Рамку механизма «регуляторной гильотины» также составляют ряд законопроектов, подготовленных правительством: об обязательных требованиях, о контрольно-­надзорной деятельности, о разрешительной деятельности и новый КоАП.
Очевидно, что во многих сферах необходимость реформирования законодательства назрела и даже перезрела. Но следует учитывать, что требования в разных отраслях экономики, например, при обороте лекарственных средств и в электроснабжении, сильно различаются. Поэтому при выработке решений по модернизации нормативной базы необходимо учитывать ряд специфических факторов для каждой отрасли.
Если обратиться к сфере электроэнергетики, то нужно обратить внимание на следующие моменты.
Разработанный в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» проект федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» предусматривает ряд концептуальных норм для будущего регулирования большинства сфер общественных отношений.
Законопроект определяет основы введения и анализа применения обязательных требований (упомянутый выше 3 этап). Оценка их соблюдения проводится при:
1)  осуществлении государственного контроля (надзора);
2)  привлечении к ответственности;
3)  предоставлении государственных услуг;
4)  оценке соответствия продукции и иных форм оценок и экспертиз.
Исходя из такой области применения, большинство устанавливаемых в электроэнергетике обязательных требований подпадут под действие будущего закона.
Что это означает на практике? Проанализируем законопроект (кстати, с ним можно ознакомиться в открытом доступе, он подготовлен к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении) с учетом распространения его положений на сферу электроэнергетики.

Риски работы «гильотины»
в электроэнергетики

Анализ применения «регуляторной гильотины» в энергетике выявляет много рисков для нормальной работы отрасли.
Риск первый. Согласно законопроекту, обязательные требования должны вступать в силу либо первого марта, либо первого сентября соответствующего года, но не ранее чем через три месяца после дня их официального опубликования.
Выполнение данного требования в электроэнергетике приведет к невозможности принятия мер либо оперативного решения стоящих перед правительством задач в электроэнергетике.
Устанавливаемые по результатам правоприменительной практики обязательные требования в электроэнергетике направлены на защиту охраняемых законом ценностей и оперативность их введения или изменения обеспечивает минимизацию рисков, воздействующих на такие ценности.

Нужно ли приводить здесь примеры аварий, техногенного или природного характера? Нужно ли отмечать, что электроэнергетика – жизнеобеспечивающая отрасль? Полагаем, что вступление в силу требований «по календарю» не соотносится с реальной жизнью.
Риск второй. По общему правилу, нормативные правовые акты правительства и федерального органа исполнительной власти, содержащие обязательные требования, должны предусматривать срок их действия, который не может превышать шесть лет.
Выполнение данного требования в электроэнергетике приведет к риску нарушения охраняемых в электроэнергетике ценностей, в частности, недискриминационных и стабильных условий для предпринимательской деятельности, баланса экономических интересов субъектов электроэнергетики и потребителей энергии (статья 6 Федерального закона «Об электроэнергетике»), доступности электрической энергии для потребителей, защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) (статья 20 Федерального закона «Об электроэнергетике»).
Подавляющее количество обязательных требований в электроэнергетике установлено на уровне правительственных актов и является экономической основой для заключенных долгосрочных (на 15‒20 лет) договоров (ДПМ, ДПМ АЭС/ГЭС, ДПМ ВИЭ, КОММОД, развитие ДФО и пр.).
Именно под сроки и условия договоров поставки мощности, определенных в актах правительства, банки кредитовали и кредитуют инвесторов в строительство и модернизацию объектов генерации (без использования механизма государственных гарантий).

Если установленные в электроэнергетике требования будут одномоментно отменены с 2021 года, подготовка новых неминуемо приведет к попыткам их пересмотра участниками рынка

Пересмотр обязательных требований до момента реализации долгосрочных механизмов нарушает устойчивость правовых конструкций и лишает отрасль инвестиционной привлекательности.
Нужно ли говорить здесь о возможном побеге инвесторов из отрасли, которая не известно каким образом, но точно будет меняться каждые 6 лет? Нужно ли говорить здесь о том, что такое долгосрочные программы развития и формируемые под них инвестиционные, закупочные планы и так далее?
Говоря о переоценке требований без отмены самих актов, необходимо отметить, что любая причина пересмотреть нормативы в сфере электроэнергетики будет являться катализатором для попыток отдельных участников пересмотреть прежде всего экономические параметры торговли на рынках электроэнергии и мощности, что, по нашему мнению, не должно входить в предмет и являться следствием механизма «регуляторной гильотины».
Риск третий. Согласно положениям законопроекта об обоснованности обязательных требований впредь не допускается установление обязательных требований для уменьшения или устранения коммерческих и иных рисков, не причиняющих вред охраняемым законом ценностям.

Регулирование правоотношений в электроэнергетике зачастую направлено как раз на защиту интересов тех или иных групп субъектов электроэнергетики или потребителей электрической энергии, интересы или права которых в отсутствие такого регулирования могут быть не учтены или нарушены (например, положения о применении регулируемых договоров в СКФО, надбавки ДФО/Крым/ Калининград, безопасность АЭС).
Таким образом, установленные в сфере электроэнергетики правовые конструкции, часто, напротив, направлены на уменьшение или устранение коммерческих рисков таких организаций и, одновременно, на эффективное выполнение отдельных государственных задач.
Нужно ли интересоваться у авторов законопроекта за счет каких источников, кроме определяемых внутри отрасли, решать такие общенациональные задачи?
Риск четвертый. Законопроект предусматривает отмену с 1 января 2021 года нормативных правовых актов, которые вступили в силу до 1 января 2021 года и содержат обязательные требования.
Кроме того, с 1 января 2021 года исключается возможность оценки соблюдения содержащихся в этих актах обязательных требований при осуществлении государственного контроля, предоставления государственных и муниципальных услуг.
Если установленные в электроэнергетике обязательные требования будут одномоментно отменены с 1 января 2021 года либо будет исключена возможность обеспечения их исполнения, подготовка новых неминуемо приведет к ревизии ранее принятых решений и попыткам их пересмотра участниками рынка, в том числе по таким ключевым ранее принятым решениям, как:
– укрепление платежной дисциплины потребителей энергетических ресурсов и энергосбытовых организаций (размер задолженности составляет на оптовом рынке – 77 млрд руб­лей, на розничных рынках 262 млрд руб­лей);
– развитие экономики отдельных регионов страны (объем финансирования строительства генерации в Крыму и Калининграде достигает порядка 30 млрд руб­лей в год, объем средств, направляемых на снижение тарифов на Дальнем Востоке, составляет около 30 млрд руб­лей в год, на поддержку регионов Северного Кавказа, Тывы, Бурятии и Карелии – порядка 20 млрд руб­лей в год);
– на привлечение инвестиций в строительство и модернизацию генерирующих мощностей (объем инвестиций в ДПМ ТЭС и в модернизацию тепловой генерации составляет порядка 2,33 трлн руб­лей);
– на развитие использования возобновляемых источников энергии и поддержку отечественного энергетического машиностроения (объем инвестиций в развитие ВИЭ – примерно 500 млрд руб­лей).
Все это приведет к дестабилизации отношений в электроэнергетике, негативным социально-­экономическим последствиям и к исключению условий для привлечения ­каких-либо инвестиций в электроэнергетику и развитие отечественного энергетического машиностроения.
Нужно ли это?!
Риск пятый. Положения законопроекта обоснованно не распространяются на общественные отношения, связанные с установлением и оценкой применения обязательных требований в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

Выполнение норматива о шестилетнем сроке требований в электроэнергетике приведет к риску нарушения главных отраслевых ценностей, в частности, стабильных условий
для предпринимательской деятельности

Однако разработчиками законопроекта не учтено, что нормативными правовыми актами в сфере электроэнергетики регулируются отношения, связанные с производством и обращением электрической энергии, произведенной на АЭС.
В частности, установленными обязательными требованиями о покупке мощности обеспечивается финансирование строительства новых и безопасной эксплуатации действующих атомных станций (соответствующая часть цены мощности КОМ).
Поэтому с юридической точки зрения можно сказать, что законопроект не позволяет однозначно определить, какие требования в электроэнергетике подпадают под его действие, а какие исключены из-под его действия.
Так, можно предположить, что обязательные требования в части генерации электрической энергии на АЭС не подпадают под положения законопроекта.
При этом механизмы и правила торговли на оптовом и розничных рынках электрической энергии одинаковы для всех объектов генерации, в том числе работающих на газе, угле, возобновляемых источниках энергии, а также для иных видов деятельности в электроэнергетике.
Нужно ли исключение части без исключения общего?
Риск шестой. Электроэнергетика – особая отрасль экономики России. В результате ее реформирования и либерализации (с 2003 года) регулирование правоотношений отнесено к полномочиям не только правительства и органов государственной власти, но и специально созданных организаций коммерческой и технологической инфраструктуры: совета рынка (ассоциация) и коммерческий оператор («АТС»); системного оператора («СО ЕЭС»); организация по управлению ЕНЭС («ФСК ЕЭС»).
Например, в органах управления «Совета рынка» участвуют более 400 компаний – членов ассоциации, являющихся субъектами оптового рынка электрической энергии и мощности.
Система обязательных требований в электроэнергетике предусматривает право, а в ряде случаев обязанность субъектов рынка определять самостоятельно требования, которые не установлены в нормативных правовых актах, посредством утверждения «Советом рынка» условий стандартной формы договора о присоединении к оптовому рынку. Нарушения таких условий приводят к тяжелым экономическим и договорным последствиям в условиях равной конкуренции с иными участниками рынка. Имеющиеся имущественные санкции на оптовом рынке носят гражданско-­правовой характер (неустойка).
Использование такой системы отношений позволяет достигать основных принципов регулирования электроэнергетических рынков – стабильность ведения предпринимательской деятельности в электроэнергетике и достижение баланса экономических интересов производителей и потребителей электрической энергии.
Нужно ли сведение на нет хорошо зарекомендовавших себя принципов саморегулирования отрасли?

В законопроекте не учтено, что нормативами в электроэнергетике регулируются отношения, связанные с производством энергии на АЭС

Риск седьмой. Распространение положений законопроекта на сферу отношений в электроэнергетике может привести к оспариванию соответствующих актов правительства на предмет их несоответствия основам установления и анализа применения обязательных требований. Оценка их выполнения проводится при осуществлении государственного контроля; привлечении к ответственности; предоставлении государственных услуг; оценки соответствия продукции и так далее.
Нужно ли допускать возникновение таких (пусть даже временных) пробелов в регулировании?
По общему мнению, допустить указанные риски нельзя, учитывая высокую социальную и системообразующую значимость отрасли электроэнергетики.
Для обеспечения энергетической безопасности России и продолжения стабильного и надежного функционирования энергетической отрасли страны, было бы правильным решением исключить электроэнергетику из-под действия законопроекта о «регуляторной гильотине».
В завершении отмечу то, с чего начиналась статья – очевидно, что во многих сферах необходимость реформирования законодательства назрела и даже перезрела. Но электроэнергетика – это как раз та сфера, где реформирование регулирования идет непрерывно. Это единственная сфера, где прошла самая масштабная в стране реформа управления системой (ликвидация в 2008 году огромной государственной монополии «РАО ЕЭС», создание нескольких тысяч компаний, ведущих свой бизнес как в конкурентом секторе, так и в естественно-­монопольном). Этот процесс был бы невозможен без постоянной точной настройки регуляторного механизма. «Откат» принятых решений назад благодаря «регуляторной гильотине» может запустить неконтролируемые реакции, которые могут привести к полному коллапсу уже выстроенной системы.
Современные обязательные требования необходимы для выстраивания нормативно-­правового регулирования в будущем, однако, как показывает анализ, полностью унифицировать правила, без учета отраслевой специфики – не всегда панацея.
Тем не менее, мы призываем следовать принципу «think positive!». Несмотря на все перечисленные риски, «регуляторная гильотина» будет, конечно же, не смертью, а спасением для электроэнергетики. Она позволит избавить эту важную сферу правоотношений от избыточных, устаревших и неактуальных требований, продолжив реформирование регулирования в интересах всех участников рынка. Но это будет возможно при точечном, адресном и аккуратном применении ее отдельных элементов с учетом специфики отрасли.