Основы госрегулирования газовой отрасли Бразилии

Алексей МАСТЕПАНОВ
Заведующий Аналитическим центром энергетической политики и безопасности ИПНГ РАН, член Совета директоров Института энергетической стратегии, д. э. н., профессор РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, академик РАЕН
е-mail: amastepanov@mail.ru

Андрей СУМИН
Ведущий научный сотрудник Аналитического центра энергетической политики и безопасности
ИПНГ РАН, к. ю. н.
е-mail: andrey-sumin@rambler.ru

Введение

По оценкам ведущих международных прогностических центров, сделанных в последние два года, Бразилия к середине века может стать достаточно крупной региональной газовой державой. Так, ожидаемая добыча природного газа, по оценкам секретариата Форума стран-­экспортеров газа (GECF) составит в 2050 г. почти 75 млрд кубометров [1, с. 75], против 26 млрд кубометров в 2019 г. [2]. А его потребление, по оценкам МЭА, возрастёт с 36 до 50 млрд кубометров в 2040 г. [2; 3, с. 358]. Ещё более оптимистичны в своих оценках специалисты Equinor ASA [4]. И это при том, что доказанные запасы природного газа в Бразилии по состоянию на конец 2019 г. составляли всего 0,4 трлн кубометров [2].
В чём же причина подобного оптимизма экспертов? Хотя это на первый взгляд может показаться и неожиданным, но она, как считают специалисты Международного газового союза (IGU) и аналитики компании McKinsey, кроется, прежде всего, в высоком ожидании успехов от запущенной в стране реформы (либерализации) всей газовой отрасли страны, о необходимости которой в своей предвыборной кампании на пост президента в 2018 г. заявил Жаир Мессиас Болсонару [5].
Рассмотрим предпосылки и ход этой реформы подробнее.

Немного истории

Первое месторождение природного газа на территории Бразилии было открыто в 1922 г. Однако отсутствие технологий, квалифицированных кадров и инвестиций не позволяло в течение длительного времени сделать газ существенной составной частью национального энергетического баланса. Изучение энергетического потенциала природного газа велось в рамках освоения нефтяных месторождений и не находило практического применения. Перелом наметился лишь после Второй мировой вой­ны, когда Бразилия вступила в фазу индустриализации, что повлекло и резкий рост спроса на ископаемые энергоносители. Разработка и добыча углеводородов приобрели тем самым стратегическое значение. Не случайно, что на послевоенный период пришлось и начало системного присутствия государства в бразильской нефтегазовой отрасли. В 1953 г. во исполнение закона № 2004/1953 был учрежден государственный нефтегазовый концерн Petrobras, наделенный монопольным правом на геологоразведку, добычу и переработку углеводородного сырья на всей территории страны. Государственная нефтегазовая монополия сохранялась в неизменном виде до середины 1990‑х гг.
В 1995 г. в Бразилии была принята конституционная поправка № 9, формально упразднившая монопольное положение Petrobras: частные компании получили возможность работать в сферах разведки и добычи ископаемых углеводородов. В развитие поправки в 1997 г. был принят федеральный закон о нефти № 9.478/97 (англ. – Petroleum Act). Цель принятия обоих нормативно-­правовых актов заключалась в практическом воплощении новых принципов функционирования внутреннего энергетического рынка в условиях ускорившейся глобализации и в создании более комфортных условий для работы на нём, в том числе и для зарубежных компаний, в особенности – в нефтегазовом секторе. Созданная новая правовая реальность позволила радикально пересмотреть роль государства в управлении нефтегазовым сектором: оно было отстранено от прямого участия в производственной деятельности, при этом были усилены его регуляторные полномочия. Тем не менее, в реальности концерн Petrobras продолжал удерживать монопольное положение в нефтегазовом секторе страны. В 2001 г. правительство Бразилии приняло стратегическое решение либерализовать механизм ценообразования на получаемое из углеводородов топливо и облегчить доступ на внутренний рынок топлива сторонним игрокам [7, с. 6].

Открытие и начало разработки первого в истории бразильской энергетики офшорного нефтегазового месторождения у побережья штата Сержипи в 1968 г. и крупного месторождения в Гарупе близ Рио-де-­Жанейро в 1974 г. совпали с началом мирового нефтяного кризиса. Возникший дефицит предложения импортной нефти положил начало широкому внедрению природного газа во многих отраслях экономики Бразилии. Тем не менее, несмотря на столь продолжительную историю использования газа в качестве энергоносителя, бразильские власти начали расценивать его в качестве фактора диверсификации национального энергетического баланса лишь в 1990‑е гг., после начала регулярного импорта газа из Боливии по специально построенному с этой целью газопроводу Gasbol [8, с. 9]. Юридически растущая роль природного газа в качестве энергоносителя была обозначена в 2009 г. с принятием федерального закона о газе № 11.909 – ФЗГ‑2009 (англ. – Gas Law). Формально цель принятия закона состояла в развитии конкурентных начал в транспортировке, переработке, хранении, регазификации и коммерческом сбыте природного газа [8, с. 40]. Но фактически ФЗГ‑2009 стал точкой отсчета, начиная с которой природный газ начал рассматриваться в Бразилии уже не как своего рода дополнение к нефти, а как самостоятельный и стратегически важный энергоноситель.
Не обошла стороной Бразилию и наделавшая в недавнем прошлом много шума в мировой энергетике тема разработки месторождений сланцевых углеводородов. В 2014 г. Национальное агентство по нефти, природному газу и биотопливу (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP) издало декрет № 21/2014, разрешивший использование метода гидроразрыва пластов (фрекинга) для добычи сланцевых газа и нефти на территории страны. Практического применения данный подзаконный акт не имел, поскольку сразу после его издания бразильские судебные органы по ходатайству Генеральной прокуратуры запретили использование фрекинга на неопределенный срок на всей национальной территории.

Начало реформ

Следующей важной вехой в развитии правового регулирования газовой отрасли Бразилии явилась выдвинутая в 2016 г. федеральным правительством инициатива по расширению использования природного газа для стимулирования экономического развития (англ. – Gas to Grow Initiative). В развитие данной инициативы под эгидой ANP была разработана и в июле 2018 г. официально опубликована Программа совершенствования правового регулирования газовой отрасли Бразилии (англ. – New Regulatory Framework for the Gas Sector in Brazil). В документе констатировалось, что, невзирая на ФЗГ‑2009, в газовой отрасли страны фактически сохранилась монополия концерна Petrobras, а также делался вывод о необходимости новой реформы отрасли. На момент обнародования программы концерн Petrobras являлся единственной в Бразилии компанией, обладавшей правами на транспортировку природного газа и снабжение им потребителей. Исключительно Petrobras был наделен обязанностью обеспечивать подачу газа покупателям. Наконец, Petrobras оказывал влияние на ценообразование в газовой отрасли. Следствием сложившейся ситуации стали крайне высокие тарифы на поставляемый газ, особенно для производственного сектора и электростанций (за их счет отчасти компенсируются поддерживаемые на искусственно низком уровне тарифы на баллонный газ для коммунального сектора). Высокие тарифы на газ считаются в настоящее время одним из основных препятствий для развития бразильского газового рынка [9]. Как отметила Лиза Виссиди (Lisa Viscidi), директор по энергетике, изменению климата и добыче полезных ископаемых Отраслевой программы в рамках Межамериканского диалога, Бразильская промышленность сталкивается с одними из самых высоких цен на природный газ в мире, платя за газ в семь раз больше, чем компании в Соединенных Штатах [5, с. 34].
Реформу предлагалось начать с модернизации правового регулирования газовой отрасли с тем, чтобы отрасль стала в конечном итоге динамичной и конкурентоспособной [10], а её либерализацию предполагалось форсировать с помощью ликвидации монопольного положения концерна Petrobras через юридически урегулированное лишение его части активов.

Либерализацию было решено осуществлять по трем направлениям: допуск на газовый рынок сторонних компаний, повышение эффективности управления финансовыми ресурсами и пресечение монополистических тенденций. Данные три направления имели следующее содержание:
Допуск на внутренний рынок природного газа сторонних хозяйствующих субъектов (не связанных с Petrobras) предполагает ликвидацию всех видов препятствий для их работы на рынке, а также гарантию равного и недискриминационного доступа к производственной инфраструктуре.
Эффективность управления финансовыми ресурсами подразумевает как недопущение нехватки инвестиционных средств для реализации проектов, так и борьбу с выделением неоправданно завышенных денежных средств там, где они не требуются.
Пресечение монополистических тенденций обеспечивается совершенствованием нормативно-­правовой базы, формированием рыночно обоснованных тарифов и созданием привлекательного инвестиционного климата в газовой отрасли.
Реформировать рынок природного газа планировалось в два этапа. На первом предлагалось дерегулировать оптовый газовый рынок путем ликвидации препон для доступа на него сторонних хозяйствующих субъектов (англ. – third party access), юридического обособления транспортировки и реализации газа в качестве самостоятельных разновидностей предпринимательской деятельности, внедрения конкурентных начал в поставку газа крупным оптовым покупателям и местным газоснабжающим организациям, упразднения контроля над ценообразованием в сфере реализации природного газа, упорядочивания критериев доступа к ГТС, включая введение платы за пользование ею. В качестве результата перечисленных шагов должна была сложиться конкурентная среда на внутреннем оптовом рынке природного газа.
Второй этап реформы предполагал либерализацию розничного рынка природного газа. В данном случае также предусматривалось осуществить доступ на него сторонних хозяйствующих субъектов, закрепить юридическое обособление всех разновидностей предпринимательской деятельности на газовом рынке, создать условия для развития конкуренции на нём, отменить централизованное ценообразование в сфере реализации природного газа конечным потребителям и упростить доступ к ГТС (включая введение платы за пользование ею) для всех компаний, желающих работать на этом рынке. Успешное завершение второго этапа либерализации предполагало создание новой реальности в бразильской газовой отрасли, четырьмя составными частями которой были призваны стать возможность работы на рынке для всех заинтересованных хозяйствующих субъектов, конкурентность, прозрачность и инвестиционная привлекательность.

Газовая реформа в действии

Во исполнение Gas to Grow Initiative в 2019 г. была введена в действие разработанная Министерством горнорудной промышленности и энергетики (Ministério de Minas e Energia – MME) программа «Новый газовый рынок» (порт. – Programa do Novo Mercado de Gás, англ. – New Gas Market Рrogram) – ПНГР, суть которой состоит в запуске описанных выше мер по либерализации газовой отрасли и контроле за их исполнением. ПНГР предполагает достижение четырех основополагающих целей: стимулирование конкуренции на внутреннем газовом рынке; углубление интеграции газовой отрасли с производством электроэнергии и с промышленностью; гармонизацию федерального законодательства и законодательства штатов; совершенствование налогового регулирования в газовой отрасли. По замыслу авторов программы, её реализация должна способствовать росту спроса на природный газ с бразильских шельфовых месторождений, стимулировать инвестиции в разработку, транспортировку, переработку и реализацию природного газа, увеличить использование газа в сфере производства электроэнергии и в коммунальном секторе [7, с. 10].
В настоящее время в Бразилии как в стране с федеративным государственным устройством регулирование газовой отрасли соответственно осуществляется также на двух уровнях – федеральном и отдельных субъектов федерации (штатов). На федеральном уровне сферы формирования политики в газовой отрасли и осуществления регулирующих функций разделены. Комплексная разработка и проведение политики в газовой отрасли возложены на Национальный̆ совет по энергетической политике (Conselho Nacional de Política Energética – CNPE), MME и Энергетическую исследовательскую компанию (Empresa de Pesquisa Energética – ЕРЕ) . Регулирующие функции относятся к компетенции упомянутого выше ANP. Правовой основой деятельности перечисленных федеральных органов управления до вступления в силу в апреле 2021 г. нового закона о газе являлся упомянутый выше ФЗГ‑2009. Предмет регулирования данного нормативно-­правого акта охватывал главным образом переработку, хранение, сжижение, регазификацию и поставку природного газа потребителям. В 2010 г. в развитие ФЗГ‑2009 был издан декрет о газе № 7.382 – подзаконный нормативный акт, направленный на конкретизацию положений закона применительно к перечисленным разновидностям экономической деятельности в газовой сфере. В том же 2010 г. и также в развитие закона о газе был принят закон № 12.276/2010. Цель принятия данного закона заключалась в привлечении новых игроков в сферы разведки и добычи углеводородов. На основании закона № 12.276/2010 федеральное правительство Бразилии наделялось правомочием передавать концерну Petrobras права на разведку и разработку новых нефтегазовых месторождений с доказанными запасами до 5 млн баррелей в нефтяном эквиваленте. В обмен на указанные права Petrobras обязывался эмитировать и передавать правительству определенное число собственных акций. Дважды – в 2013 г. (законопроект № 6.407) и в 2016 г. (законопроект № 6.102) – бразильский законодатель пытался внести изменения в ФЗГ‑2009 с целью стимулировать использование природного газа в энергетике (обе попытки потерпели неудачу). Правовые нормы, относящиеся к газовой отрасли, имеются и в Положении о ММЕ – согласно им министерство выдает хозяйствующим субъектам разрешения на импорт природного газа. Что касается энергетического регулятора ANP, то его правовой статус подразумевает вынесение юридически значимых решений по строительству и эксплуатации терминалов СПГ и газопроводов, по импорту, транспортировке и торговле природным газом, а также формированию всей палитры тарифов в газовой отрасли.

Компетенция штатов в газовой отрасли заложена в федеральной конституции Бразилии. Согласно § 2 ст. 25 конституции штаты отвечают за организацию и функционирование газораспределительных сетей на своих территориях. При этом штаты правомочны самостоятельно определять организационно-­правовую форму компаний, осуществляющих данную деятельность. Бразильское законодательство знает две таких формы – либо в качестве находящейся в собственности штата публично-­правовой компании, либо в виде передачи права на осуществление деятельности сторонним фирмам на концессионной основе. Штаты взаимодействуют между собой с целью обеспечения бесперебойности работы выходящих за пределы их территории участков ГТС и с целью гармонизации устанавливаемых ими тарифов в газовой отрасли. Вступившая в 2019 г. в силу ПНГР налагает на штаты обязанность продвигаться в направлении унификации норм, относящихся к их компетенции в газовой отрасли. Важно подчеркнуть, что в отличие от федерального уровня, на уровне штатов проведение политики и регулирующие функции в отношении газовой отрасли не разделены и осуществляются местными агентствами-­регуляторами.
По общему правилу, находящийся в бразильских недрах природный газ (как и все прочие минеральные ресурсы) является собственностью федерального правительства. С момента извлечения природного газа из недр в законном порядке право собственности на него переходит к лицу, обладающему правом на газодобычу. Разведка и добыча природного газа также должны осуществляться согласно федеральному природоохранному законодательству и экологическим нормативам, устанавливаемым федеральным природоохранным ведомством IBAMA [9].
Как видим, газовая отрасль крупнейшей латиноамериканской страны по-прежнему сталкивается с целым рядом неоднородных проблем. Принятый ФЗГ‑2009 был скорее нацелен на обозначение магистрального пути развития бразильской газовой отрасли и поэтому изначально не был способен разрешить все сохраняющиеся и по сей день проблемы, многие из которых носят структурный характер. Более того, многие проблемы проистекают из одной общей причины – сохраняющихся пережитков монопольного положения концерна Petrobras. Несмотря на достигнутые за предыдущие годы успехи в либерализации энергетического рынка, монополистические проявления всё ещё имеют место. Сложившаяся ситуация подвигла бразильского законодателя на реализацию очередного этапа реформы внутреннего рынка природного газа, который осуществляется в настоящее время.

Новый этап реформ

В течение 2018 г. ANP разработало и представило на рассмотрение профильных ведомств комплекс мер по стимулированию конкуренции на внутреннем газовом рынке. В декабре того же года федеральное правительство Бразилии утвердило предложенные меры. В 2019 г. CNPE путем особого декрета (№ 16/2019) закрепил ряд направлений по совершенствованию национальной энергетической политики. Центральными из них стали два – модернизация внутреннего газового рынка и стимулирование свободной конкуренции на нем.
Незадолго до этого по инициативе CNPE был учрежден межведомственный комитет по развитию свободной конкуренции на рынке природного газа Бразилии в составе ANP, EPE, MME и CADE – Административного совета по экономическому суверенитету (порт. – Conselho Administrativo de Defesa Econômica) . В итоге CNPE и концерн Petrobras подписали юридически обязывающее соглашение о добровольном прекращении последним монопольной практики и воздержании от неё в будущем (англ. – Cease and Desist Agreement; порт. сокр. – TCC). Перечисленные меры явились, по сути, первым в истории страны правовым механизмом для практической реализации принципа конкурентности на внутреннем газовом рынке. Во исполнение подписанного соглашения Petrobras принялся воплощать на практике комплекс мер по демонополизации газового рынка и его открытию для сторонних игроков [8, с. 9–10]. В частности, Petrobras начал продавать принадлежащие ему доли в региональных газораспределительных компаниях [7, с. 10].

Новый закон «О газе» и основные подходы к реформированию газового рынка

Следующей стадией реформы правового регулирования газовой отрасли стала задуманная ещё в 2013 г. и завершенная лишь в течение 2020 г. разработка нового закона о природном газе. Следует подчеркнуть, что речь идёт даже не о новой редакции действовавшего до недавнего времени ФЗГ‑2009, а о совершенно отличающемся от него новом нормативно-­правовом акте – Федеральном новом законе о газе № 4.476/2020 (англ. – New Gas Law) – ФНЗГ. Редакция нового закона была одобрена нижней палатой парламента (Национального конгресса) Бразилии (Палатой представителей) 1 сентября 2020 г. и передана на согласование в верхнюю палату (Федеральный сенат). Верхняя палата предложила ряд поправок в текст документа, который нижняя палата после продолжительных дебатов отклонила. В конечном итоге первоначальная редакция ФНЗГ была утверждена парламентом 16 марта 2021 г. и передана президенту Бразилии Ж. Болсонару для итогового утверждения. Президент Болсонару подписал окончательную редакцию закона 8 апреля 2021 г. Согласно бразильской законотворческой процедуре ФНЗГ получил новые регистрационные реквизиты – Федеральный новый закон о газе № 14.134/2021. Он был официально опубликован 9 апреля 2021 г. и тогда же вступил в силу, одновременно отменив действие ФЗГ‑2009 [11].
ФНЗГ предусматривает радикальную трансформацию внутреннего газового рынка Бразилии, закладывая в основу его функционирования принципы конкурентности и гибкости. Согласно этим принципам, должны быть упразднены пока еще действующие на газовом рынке вертикально интегрированные объединения. Компаниям, заинтересованным в бразильском газовом рынке, гарантируется свободное право работы на нём при выполнении единых для всех критериев. Обеспечивается равный, недискриминационный доступ к основным объектам газодобывающей, газотранспортной и газораспределительной инфраструктуры. По замыслу законодателя, практическое воплощение принципов конкурентности и гибкости подстегнёт инвестиционную активность в газовой отрасли, снизит тарифы и издержки, а также стимулирует потребление природного газа в стране. Нельзя не отметить широкое воплощение в тексте ФНЗГ основополагающего общеправового принципа правовой определённости, что само по себе является многообещающей предпосылкой для формирования современной, качественно новой экономико-­политической и регулятивной архитектуры бразильского газового рынка [12].
ФНЗГ содержит следующие основные подходы к реформированию бразильского газового рынка:
Закрепляется самостоятельный статус оператора газотранспортной сети (ГТС), который юридически выделяется в отдельную структуру, независимую от прочих участников газового рынка. Нормы ст. 5 § 1 ФНЗГ направлены на недопущение любого (прямого и косвенного) влияния, контроля и аффилирования между оператором ГТС с одной стороны и компаниями (а также консорциумами), которые осуществляют деятельность в области геологоразведки, разработки, добычи, переработки, импорта, коммерческой поставки и розничного сбыта природного газа – с другой стороны. В частности, планируется ограничить практику торговли природным газом внутри компаний. Данные требования направлены на преодоление сложившегося в настоящее время положения, при котором перечисленные ситуации как раз широко распространены в деятельности концерна Petrobras. В контексте борьбы с монополизмом представляет также интерес бразильское толкование понятия контролируемой и аффилированной компании. Контролируемой считается компания, которая прямо или косвенно (через контролируемых третьих лиц) подконтрольна другому лицу, которое тем самым имеет возможность на постоянной основе оказывать решающее влияние на принятие решений и на назначение большинства руководящего состава в контролируемой компании. Аффилированными компании считаются в двух случаях: во‑первых, при наличии существенного участия одной компании в капитале другой (20 % и выше голосующих акций либо сопоставимая доля в уставном капитале); во‑вторых, если лицу формально либо неформально принадлежит (фактически используется) право принимать участие в финансовой и операционной деятельности компании при отсутствии формальных признаков контролируемой компании [7, с. 20]. ФНЗГ (ст. 5 § 2) содержит также комплекс норм, направленных на предотвращение скрытого монополизма путем манипулирования внутрикорпоративными отношениями и чувствительной информацией. Должностные лица, уполномоченные назначать членов советов генеральных директоров и исполнительных директоров, а также законных представителей компаний, не вправе использовать свои полномочия для манипулирования внутрикорпоративными назначениями и злоупотреблять полученной в процессе исполнения должностных обязанностей любой чувствительной информацией. Все перечисленные требования в конечном итоге направлены на увеличение числа участников газового рынка, стимулирование конкуренции и повышение предложения и потребления природного газа в стране. Согласно закону, любая получившая разрешение на деятельность в области транспортировки природного газа компания должна пройти также независимую сертификацию согласно утвержденным ANP критериям. Данная правовая новелла является ещё одним существенным шагом к демонополизации бразильского газового рынка, поскольку ранее действовавший ФЗГ‑2009 не предусматривал даже саму возможность существования компаний-­операторов ГТС.
Вводится принципиально новый для бразильского энергетического законодательства правовой режим «входа-­выхода» (англ. – entry-exit), упрощающий порядок пользования транзитными мощностями ГТС. Теперь хозяйствующим субъектам, заинтересованным в транспортировке определенных партий природного газа, достаточно будет при бронировании транзитных мощностей указать (на выбор) точки входа и выхода газа из ГТС (ст. 14 § 1 ФНЗГ). Эта новая для Бразилии модель рынка газотранспортных услуг скопирована с уже действующей в Европейском союзе [7, с. 16]. При этом сделки по торговле газом будут осуществляться в виртуальном формате. Режим «входа-­выхода» призван заменить действующий в настоящее время более жёсткий режим «от точки до точки» (англ. – point to point), предполагающий обязательное указание (и, соответственно, бронирование) в заявке на транзит газа не только точек входа и выхода, но и всех без исключения отрезков ГТС, по которым планируется физически прокачивать партии газа. Режим «от точки до точки» обязывает поставщиков прокачивать газ по заранее согласованному маршруту и в адрес одного-­единственного покупателя. Покупатель, в свою очередь, обязан принять заказанную партию газа в заранее согласованной точке выхода. И поставщик, и покупатель, как правило, связаны долгосрочными контрактами, причем возможность сменить контрагента априори ограничена. Новый правовой режим («вход-выход») нацелен на наделение занятых в транзитной деятельности хозяйствующих субъектов единообразным статусом поставщика (англ. – shipper). Поставщик будет одновременно обладать правомочиями как продавца, так и покупателя, и получит право продавать и покупать партии природного газа на основе критерия экономической целесообразности. Упраздняется обязанность заключать исключительно долгосрочные контракты; вводится право пользования ГТС на основе краткосрочных контрактов (как правило, сроком действия до одного года, но не свыше пяти лет). Перечисленные требования будут применяться к уже функционирующим газопроводам, а не к вновь создаваемым. Новый правовой режим предоставляет всем заинтересованным компаниям (при соблюдении ряда четких критериев) возможность пользоваться услугами ГТС и свободно выбирать контрагентов. По замыслу законодателя, доступ к ГТС станет зависеть от имеющейся пропускной способности участков ГТС в точках входа и выхода газа, а не от возможности согласовать и забронировать весь маршрут прокачки газа, как было предусмотрено в ещё недавно действовавшем порядке. Тем самым рынку газотранспортных услуг придаётся недостающая ему гибкость и одновременно увеличивается его ликвидность.

С целью предотвращения возможных сбоев и хаоса в системе управления ГТС ФНЗГ предусматривает (ст. 3 п. III) деление национальной системы ГТС на так называемые транзитные зоны (англ. – capacity market area). Концепция подразумевает, что компании-­поставщики смогут бронировать точки входа и/или выхода для прокачки природного газа и его подачи конечным потребителям в избранных ими транзитных зонах. Поставщики будут также обмениваться партиями природного газа на виртуальных хабах в пределах избранных ими транзитных зон. Предполагается, что зонирование станет двухуровневым – национальном (будет включать всю ГТС в пределах страны) и региональном (возможность пользования отдельными участками ГТС в регионах). Управление каждой транзитной зоной будет возложено, согласно ФНЗГ (ст. 3 п. XXVII), на особую компанию-­оператор, подотчетную ANP. Компании-­операторы будут осуществлять надзор и координировать работу участников газового рынка в подведомственных им транзитных зонах. Эти функции будут реализовываться согласно ст. 15 ФНЗГ в следующих формах:
– систематизация и обнародование информации об объёме транзитных мощностей и тарифах на прокачку газа в подведомственных транзитных зонах;
– координация планов технического обслуживания и ремонта трубопроводов в подведомственных транзитных зонах;
– разработка и предоставление на утверждение ANP перспективных планов развития ГТС;
– предоставление на утверждение ANP разрабатываемых совместно транзитёрами и поставщиками сетевых кодексов, а также алгоритмов реагирования на чрезвычайные ситуации;
– координация и улучшение работы организаций-­транзитёров.
Функции по координации и улучшению работы организаций-­транзитёров призваны стать особенно всеобъемлющими. К ним отнесены следующие задачи:
– предоставление потенциальным поставщикам на прозрачной и недискриминационной основе всего спектра услуг по пользованию технологическими мощностями соответствующих транзитных зон;
– транспортировка природного газа в подведомственных транзитных зонах на прозрачной и экономически эффективной основе с соблюдением положений сетевых кодексов;
– распределение технологических мощностей в точках входа и выхода подведомственных транзитных зон в соответствии с предписаниями ANP;
– организация технологической балансировки ГТС в транзитных зонах для обеспечения их бесперебойной работы;
– предоставление участникам газового рынка информации о транзитных зонах;
– реагирование на чрезвычайные ситуации по утвержденным планам согласно ст. 34 ФНЗГ.
Согласно ст. 48 ФЗГ‑2009 сторонние компании  имели право пользоваться газопроводами – но лишь в объёмах, которые не охвачены действующими транзитными договорами. Важно подчеркнуть, что данная норма распространялась именно на газопроводы; газоперерабатывающие предприятия, терминалы по приёмке СПГ и прочие объекты газовой инфраструктуры оставались вне пределов действия нормы. Тем самым сторонние компании были по-прежнему фактически лишены возможности полноценно работать на бразильском газовом рынке, ибо на деле правом пользования всеми технологическими возможностями ГТС был наделён исключительно концерн Petrobras. ФНЗГ упраздняет сложившуюся дискриминационную ситуацию, закрепляя принцип свободного и равноправного доступа к основным (базовым) объектам газовой инфраструктуры. Заинтересованным компаниям гарантируется недискриминационный, согласуемый путём переговоров доступ к базовой газовой инфраструктуре (внутрипромысловым газопроводам, газоперерабатывающим мощностям, терминалам по приемке СПГ, подземным газохранилищам – ПХГ). Необходимо отметить, что ФНЗГ оговаривает право свободного, устанавливаемого в договорном порядке (с последующим одобрением ANP) доступа именно к перечисленным базовым объектам газовой инфраструктуры, а не к газопроводам. Применительно к последним условия доступа будут и в дальнейшем регулироваться ANP согласно сложившейся практике [7, с. 25]. Условия доступа и плата за пользование объектами ГТС будут закрепляться в особых соглашениях. Указанные соглашения должны разрабатываться на основе единообразных критериев и подлежать обнародованию. При этом оговаривается преимущественное право собственников объектов газовой инфраструктуры на пользование ими. ФНЗГ возлагает на собственников объектов газовой инфраструктуры и акционеров компаний-­собственников таких объектов обязанность разработать кодекс поведения при пользовании и практические правила пользования газовой инфраструктурой. ФНЗГ также предоставляет хозяйствующим субъектам право самостоятельно избирать инстанцию для разрешения возникающих при согласовании доступа к объектам ГТС разногласий. При отсутствии согласия сторон роль арбитра автоматически переходит к ANP. Расширенные регулятивные полномочия ANP теперь включают право устанавливать критерии и условия распределения доступных производственных мощностей объектов ГТС, закреплять особенности заключения контрактов на доступ к газовой инфраструктуре, а также разрабатывать механизмы принудительного распределения производственных мощностей объектов инфраструктуры между заинтересованными лицами. Облегченный доступ к газовой инфраструктуре призван увеличить число игроков на рынке и обеспечить экономически рациональное ее использование.
Вместо предусмотренного ст. 39 ФЗГ‑2009 правового режима транспортировки природного газа и его хранения в ПХГ на концессионной основе, закрепляется (применительно к вновь создаваемым объектам инфраструктуры) разрешительный порядок осуществления этих видов деятельности. ФЗГ‑2009 формально допускал использование разрешительного порядка оформления сделок по транспортировке природного газа, но исключительно в случаях, оговоренных в международных соглашениях с участием Бразилии. На практике такая ситуация имела место лишь единожды – в 2011 г. (проект Guapimirim-­Comperj I). Проект оказался неудачным: его реализация была приостановлена в 2015 г., а позднее ANP и вовсе аннулировал проект. ФНЗГ (ст. 4) закрепляет возможность ведения предпринимательской деятельности по транспортировке природного газа исключительно на основе разрешительного порядка, причем сфера транспортировки будет включать строительство, реконструкцию, оперативное управление, техническое обслуживание и иные виды работ, необходимых для функционирования ГТС.
Схожий подход демонстрирует бразильский законодатель и к хранению природного газа в ПХГ. До недавних пор предпринимательская деятельность в сфере подземного хранения газа осуществлялась исключительно на концессионной основе. Хотя ФЗГ‑2009 оговаривал особый порядок предоставления концессий в виде одобрения предварительно поданных заявок и на конкурентной основе, указанная процедура являлась лишь формальностью, поскольку ещё ни разу не была реализована на практике [7, с. 14]. ФНЗГ (ст. 20) ликвидирует сложившуюся ситуацию, закрепляя принцип ведения предпринимательской деятельности в сфере подземного хранения газа в разрешительном порядке. Выдача разрешений теперь производится ANP на основе утвержденных критериев и по результатам сертификации подземных газохранилищ в соответствии с их геологическими характеристиками. Разрешения на деятельность по транспортировке природного газа и его хранению в ПХГ выдаются ANP по результатам проводимых на гласной основе публичных конкурсов применительно к каждому новому объекту. Переход от концессионной к разрешительной системе призван покончить с присущими процессу предоставления концессий бюрократическими препонами и, тем самым, привлечь новых инвесторов в сферы транспортировки и хранения природного газа.

Упрощается порядок ведения экспортно-­импортных операций по поставкам природного газа. Согласно ст. 36 ФЗГ‑2009 такого рода сделки осуществлялись в разрешительном порядке, с санкции MME. Фактически же каждая сделка должна была сначала получить одобрение ANP, поскольку до вступления в силу ФНЗГ продолжал действовать и изданный ANP в 1999 г. декрет 07/1999, закреплявший данное ведомственное полномочие. Согласно декрету, ANP мог отказать в одобрении экспортно-­импортной сделки, если она была потенциально способна подорвать надёжность газоснабжения бразильских потребителей. Без одобрения со стороны ANP выдача разрешения MME была невозможна. ФНЗГ специально оговаривает, что выдача разрешений на осуществление экспортно-­импортных операций находится теперь исключительно в компетенции ANP.
ФНЗГ представляет собой настоящий правовой механизм, нацеленный на предотвращение угроз экономической безопасности Бразилии. Согласно ст. 33 закона, ANP наделяется целым арсеналом принципиально новых полномочий, направленных на обеспечение динамичного функционирования внутреннего газового рынка и на борьбу с проявлением монополистических явлений. В частности, ANP получает право:
– принимать различные меры по децентрализации функционирования газовой отрасли, в том числе распределять в директивном порядке производственные мощности в сфере транзита, переработки и хранения природного газа;
– надзирать за исполнением программы «Новый газовый рынок». В частности, ANP теперь вправе принуждать компании, занимающие существенные позиции на внутреннем газовом рынке, реализовывать часть имеющихся в их распоряжении запасов природного газа посредством аукционных торгов;
– налагать ограничения на торговлю природным газом между добывающими компаниями в пределах отдельных регионов добычи.
С целью максимально результативного достижения целей ФНЗГ (дальнейшая либерализация внутреннего рынка природного газа, привлечение инвестиций в газовую отрасль, недопущение монополистических проявлений, стимулирование использования природного газа в стране) бразильский законодатель даже наделил ANP рядом полномочий в смежных сферах, прямо не входящих в его компетенцию [12]. К ним относятся:
– выработка критериев и правил сертификации разделения хозяйственной деятельности на газовом рынке на различные виды для стимулирования конкуренции;
– разработка регламентов предоставления разрешений на ведение предпринимательской деятельности по транспортировке и подземному хранению природного газа;
– разработка правил и условий предоставления доступа к базовой газовой инфраструктуре;
– разработка алгоритмов классификации газопроводов согласно диаметру труб и давлению в них;
– организация и осуществление надзора за эксплуатацией ГТС и отдельных трубопроводов;
– надзор и совершенствование правового режима «входа-­выхода», регулирующего распределение транзитных мощностей ГТС;
– выработка и совершенствование правил работы на газовом рынке, стандартизация договоров поставки природного газа;
– утверждение регламентов по гармонизации функционирования ГТС и систематизация регламентов в сетевых кодексах;
– инкорпорация в сетевые кодексы различных технических нормативов по поддержанию трубопроводов в рабочем состоянии;
– разработка алгоритмов децентрализации предпринимательской деятельности в сферах подачи добытого газа в трубопроводы, его транспортировки и реализации;
– разработка и согласование сценариев реагирования на чрезвычайные ситуации в области газоснабжения.
ФНЗГ призван также унифицировать правовое регулирование подачи природного газа потребителям. В настоящее время правоотношения между поставщиками природного газа и конечными потребителями регулируются законами штатов. Эти законы существенно различаются от штата к штату, что является дополнительной помехой на пути формирования прозрачного внутреннего газового рынка. ФНЗГ предусматривает наделение центрального правительства (в лице MME и ANP) правом издавать особые директивы, в соответствие с которыми штаты теперь обязаны привести свои законы в сфере поставок природного газа конечным потребителям в соответствие с федеральным законом. Тем самым планируется повысить единообразие правого регулирования газоснабжения на местном уровне, при этом не ущемляя конституционно закрепленной законодательной компетенции штатов в данной сфере. Штаты и в дальнейшем сохранят за собой законодательные полномочия по регулированию правоотношений в следующих сферах газовой отрасли:
– разработка рамочных условий и инициатив по привлечению инвестиций на региональные газовые рынки;
– приватизация региональных газораспределительных компаний;
– стимулирование конкурентных начал на региональных газовых рынках с учётом местных условий;
– совершенствование администрирования региональных газовых рынков, включая пересмотр тарифов;
– определение степени самостоятельности региональных регуляторов;
– выдвижение инициатив в области налогообложения субъектов газового рынка.
Как видно, при разработке ФНЗГ бразильский законодатель явно стремился охватить максимально широкий круг проблем, возникающих в процессе трансформации внутреннего газового рынка. Очередным свидетельством в пользу данного предположения являются содержащиеся в законе положения о ICMS – налоге на перемещение товаров и услуг. Согласно действовавшим до недавнего времени нормам, данным налогом облагались и операции по транспортировке природного газа в ГТС согласно существующему режиму «от точки до точки». Как было упомянуто выше, ФНЗГ заменяет режим «от точки до точки» на режим «входа-­выхода». Соответственно, облагаются ICMS теперь не объёмы физически транспортируемого газа, а объёмы, указываемые в контрактах (виртуальная прокачка). Новые правила позволяют также ликвидировать пробелы в обложении ICMS сделок по переработке, разгрузке, сжижению и регазификации природного газа. Вместо трудоемкого учёта физических объёмов газа при каждой сделке вводятся виртуальный их учёт и упрощённая ежемесячная финансовая отчетность [7, с. 8]. Совершенствование администрирования налогообложения в газовой отрасли поднимает также вопрос о необходимости модернизации норм других отраслей законодательства, напрямую не относящихся к правовому регулированию энергетики. В частности, бразильские эксперты обращают внимание на принятый еще в 1962 г. Федеральный закон № 4.131/1962, предметом регулирования которого являются зарубежные инвестиции в экономику страны. Указанный закон предписывает предварительно регистрировать в Центральном банке Бразилии все связанные с ввозом и вывозом капитала операции, проводимые в процессе инвестирования [9].

Заключение

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что Бразилия рассматривает свою газовую отрасль в качестве одного из важнейших драйверов развития национальной экономики на современном этапе. Начавшийся в 1990‑е гг. процесс либерализации газовой отрасли осуществляется параллельно и в рамках реформирования нормативно-­правовой базы, регулирующей газовую отрасль. Пересмотр нормативно-­правового массива направлен главным образом на демонтаж формировавшегося на протяжении десятилетий монопольного положения национального нефтегазового концерна Petrobras. Проводимый в настоящее время очередной этап либерализации законодательного регулирования на основе принципов конкурентности и прозрачности призван способствовать формированию в газовой отрасли постоянной внутренней динамики, что привлечёт в отрасль новые технологии, инвестиции и современные методы управления и хозяйствования. Нарабатываемый в ходе этого процесса опыт представляет несомненный интерес и для других стран с развитой газовой отраслью, к числу которых относится и Россия.