Илья ДОЛМАТОВ
Директор Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ, к. э. н.
E-mail: idolmatov@hse.ru
Артем КОВАЛЬ
Директор центра Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ
E-mail: akoval@hse.ru
Ирина СУХОЛИТКО
Эксперт Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ
E-mail: isukholitko@hse.ru
Джунаид ПАК
Аналитик Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ
E-mail: d.pak@hse.ru
Введение
Базовой отраслью экономики любого государства является электроэнергетика, которая оказывает существенное влияние на его экономическое и социальное развитие. Одним из важных элементов социальной поддержки государством населения и предпринимателей является возможность льготного технологического присоединения к электрическим сетям, которая способствует созданию новых точек экономического роста, повышению уровня жизни и благосостояния граждан.
Начиная с 2009 г. по 1 июля 2022 г. стоимость льготного присоединения к электрическим сетям потребителей с максимальной мощностью до 15 кВт включительно устанавливалась региональными органами тарифного регулирования в размере 550 руб. с НДС.
К льготным заявителям максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно, относились заявители, удовлетворяющие следующим условиям:
подключаемая мощность энергопринимающих устройств, с учетом ранее присоединенной мощности, не превышает 15 кВт;
подключение проводится по третьей категории надежности;
расстояние до ближайших объектов электрических сетей до 20 кВ необходимого заявителю напряжения не превышает 300 м в городских и 500 м в сельских населенных пунктах;
заявитель не подключал объекты по льготной ставке 550 руб. в данном районе в предыдущие три года.
В соответствии с данными годовых отчетов ПАО «Россети Московский регион», ПАО «Россети Центр» и ПАО «Россети Северо-Запад», входящих в Группу компаний «Россети», средняя доля исполненных договоров технологического присоединения с присоединяемой мощностью до 15 кВт, включающая в том числе договоры, не относящиеся к льготной категории, за 2019–2021 гг. составила в среднем 90 %.
Новые особенности определения размера и применения льготной платы
В 2022 г. в статью 23.2 Федерального закона «Об электроэнергетике» были внесены изменения в части льготного технологического присоединения к электрическим сетям , предусматривающие, что Правительство Российской Федерации должно пересмотреть особенности определения размера и применения льготной платы. Было принято постановление Правительства РФ от 30.06.2022 г. № 1178, которым внесены изменения в «Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», утвержденные постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 г. № 1178 (далее – «Основы ценообразования»).
К льготным заявителям максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно, теперь относятся заявители, являющиеся физическими лицами (ранее к льготным относились все заявители мощностью до 15 кВт) и удовлетворяющие вышеприведенным критериям: третья категория надежности, расстояние до существующих сетей не превышает 300 м в городской и 500 м в сельской местности, не подключались по льготной плате в предыдущие 3 года.
Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей льготное присоединение теперь возможно только на общих основаниях с заявителями, присоединяющими максимальную мощность не более 150 кВт по третьей категории надежности, на уровне напряжения 0,4 кВ и ниже, при условии, что расстояние до существующих электрических сетей не более 200 м в городской и не более 300 м в сельской местности. При этом присоединение осуществляется не более одного раза в течение 3 лет.
Стоимость льготного присоединения объектов физических лиц мощностью до 15 кВт определяется как минимум из следующих значений:
стоимости мероприятий, рассчитанной с применением стандартизированных тарифных ставок;
стоимости мероприятий, рассчитанной с применением льготной ставки за 1 кВт запрашиваемой максимальной мощности.
Льготная ставка за 1 кВт запрашиваемой максимальной мощности должна устанавливаться региональными органами тарифного регулирования в соответствии с пунктом 87 «Основ ценообразования» (в редакции от 30 июня 2022 г.) в рамках предельных размеров:
не менее 3 000 рублей за кВт – с 1 июля 2022 г.;
4 000 рублей за кВт – с 1 июля 2023 г.;
5 000 рублей за кВт – с 1 июля 2024 г.;
не более 10 000 рублей за кВт
Значения льготной ставки за 1 кВт запрашиваемой максимальной мощности ежегодно, начиная с 1 января 2023 г., индексируются с учетом совокупности индексов цен производителей по подразделу «Строительство» раздела «Капитальные вложения (инвестиции)», публикуемых Министерством экономического развития Российской Федерации в составе прогнозов социально-экономического развития.
Адресная поддержка
Отдельная ставка предусмотрена для членов малоимущих семей, ветеранов, инвалидов, лиц, подвергшихся радиационному воздействию, членов многодетных семей, для которых устанавливается «социальная» льготная ставка в размере 1000 руб. за 1 кВт запрашиваемой максимальной мощности. Значения «социальной» льготной ставки также ежегодно индексируются. С 1 июля 2022 г. «социальная» льготная ставка была установлена во всех регионах в размере 1000 руб. за 1 кВт, а с 1 января 2023 г. была проиндексирована на 6,4 % и установлена в размере 1 064 руб. за 1 кВт. В Сахалинской области «социальная» льготная ставка установлена с 1 июля 2022 г. по 31 декабря 2023 г. на уровне 500 руб.
Стоимость присоединения при возможности применения «социальной» льготной ставки также определяется как минимум из стоимости, определенной по стандартизированным тарифным ставкам, и стоимости, определенной по «социальной» льготной ставке.
Таким образом, Правительство Российской Федерации перешло к адресной поддержке отдельных категорий заявителей.
Динамика льготных ставок
На рис. 1–3 представлены льготные ставки за 1 кВт запрашиваемой максимальной мощности по 85 субъектам Российской Федерации, установленные с 1 июля 2022 г., c 1 января 2023 г. и с 1 июля 2023 г. с учетом налога на добавленную стоимость (далее – НДС).
С 1 января 2023 г. льготные ставки должны были быть проиндексированы на индекс цен производителей (рис. 2). Так, в 34 регионах минимальная ставка 3000 руб. была проиндексирована на 6,4 %, по 3 регионам ставка была установлена на минимальном предусмотренном с 1 июля 2023 г. уровне 4000 руб. за 1 кВт без индексации, по 17 регионам льготная ставка установлена сразу на уровне минимума с 1 июля 2023 г. с индексацией – 4256 руб. за кВт. По 30 регионам ставка была установлена с превышением минимального уровня.
С 1 июля 2023 г. в 30 регионах регуляторы предусмотрели увеличение льготных ставок до минимально установленного уровня 4000 руб. за кВт с учетом индексации – 4256 руб. за кВт. По 4 регионам значение льготных ставок с 1 июля 2023 г. установлено на уровне 4000 руб. за кВт.
Исключение составляет Сахалинская область, где правительство области снизило льготную ставку с 1 июля 2022 г. по 30 июня 2023 г. – до 1000 руб., с 1 июля 2023 г. по 31 декабря 2023 г. – до 1500 руб.
В динамике за 2022–2023 гг. установленные в регионах льготные ставки представлены на рис. 4.
На представленных рисунках видно, что во многих регионах льготную ставку за 1 кВт устанавливают на минимально возможном уровне. Однако, есть регионы, в которых льготная плата установлена с 1 января 2023 г. в размере, близком к максимальному: 9 595,2 руб./кВт и 9 545,74 руб./кВт с НДС, соответственно, в Тверской и Московской области.
Установление льготной платы за присоединение к электрическим сетям является примером реализации региональными органами регулирования стимулирующей тарифной политики с выбором между:
максимальным сохранением возможности льготного технологического присоединения с компенсацией выпадающих расходов за счет тарифов на услуги по передаче электроэнергии;
снижением нагрузки на существующих потребителей электрической энергии региона за счет уменьшения выпадающих расходов от льготного технологического присоединения и увеличения льготной платы за технологическое присоединение для новых потребителей.
Динамика стоимости льготного подключения
На рис. 5 представлена стоимость технологического присоединения заявленной мощности 15 кВт с 1 июля 2022 г., рассчитанная по установленным в соответствующем регионе льготным ставкам за 1 кВт, приведенным выше на рис. 1, в сравнении со стоимостью присоединения, рассчитанной по стандартизированным тарифным ставкам на организационно-технические мероприятия и установку приборов учета, с учетом НДС.
Несмотря на рост льготной ставки за подключение минимум в 82 раза (с 550 руб. до 45 тыс. руб. с НДС при подключении 15 кВт), в 39 регионах из 85 льготная плата за подключение не компенсирует стоимость организационно-технических мероприятий (средняя стоимость – 15,8 тыс. руб. с НДС) и установки приборов учета (средняя стоимость – 31,2 тыс. руб. с НДС).
На рис. 5 серым цветом показан остаток средств на строительство сетевых объектов в 46 из 85 регионов, в которых льготная плата покрывает стоимость организационно-технических мероприятий и установки приборов учета.
Для иллюстрации материальности остатка и дефицита средств по стандартизированным тарифным ставкам, установленным в соответствующих регионах, рассчитано сколько м воздушной линии сечением до 50 мм2 может быть построено за эти деньги (рис. 6). Со знаком «-» показана протяженность воздушной линии сечением до 50 мм2, соответствующая дефициту средств по регионам, где льготная плата не компенсирует стоимость организационно-технических мероприятий и установки приборов учета.
Льготное присоединение предоставляется, если расстояние до существующих сетей не превышает 300 м в городской и 500 м в сельской местности. Соответственно рассчитанный выше остаток средств фактически не компенсирует стоимость работ по строительству воздушных или кабельных линий. Когда же для подключения необходима установка трансформаторной подстанции 10/0,4 кВ, возникают дополнительные расходы, которые тем более не покрываются льготной платой. Средняя стоимость строительства однотрансформаторной подстанции столбового/мачтового типа мощностью до 25 кВА (СТП 1х25 кВА) составляет 365 тыс. руб. с НДС, стоимость строительства по регионам представлена на рис. 7.
С 1 января 2023 г. с учетом установленных льготных ставок, представленных на рис. 2, стоимость льготного подключения заявителей мощностью 15 кВт увеличилась. На рис. 8 она представлена в сравнении со стоимостью присоединения, рассчитанной по установленным в соответствующих регионах с 1 января 2023 г. стандартизированным тарифным ставкам на организационно-технические мероприятия и установку приборов учета.
Средняя стоимость организационно-технических мероприятий с 1 января составила 14,6 тыс. руб. с НДС, а средняя стоимость установки приборов учета – 28,1 тыс. руб. с НДС. При этом количество регионов, по которым льготная плата компенсирует стоимость организационно-технических мероприятий и установки приборов учета, увеличилось с 46 до 62 из 85 регионов.
Протяженность воздушной линии сечением до 50 мм2, которая может быть построена за счет остатка или дефицита средств на строительство сетевых объектов, показанного на рис. 8, рассчитана в соответствии с установленными в регионах с 1 января 2023 г. стандартизированными ставками и приведена на рис. 9.
Средняя стоимость строительства однотрансформаторной подстанции столбового/мачтового типа мощностью до 25 кВА в 2023 г. значительно увеличилась и составила 484 тыс. руб. с НДС, рост по отношению к 2022 году – 32 %. Стоимость строительства СТП 1х25 кВА по регионам представлена на рис. 10.
С 1 июля 2023 г. с учетом установленных льготных ставок, представленных на рис. 3, стоимость льготного подключения заявителей мощностью 15 кВт по отдельным регионам дополнительно увеличилась. На рис. 11 стоимость льготного подключения представлена в сравнении со стоимостью присоединения, рассчитанной по установленным на 2023 г. ставкам на организационно-технические мероприятия и установку приборов учета. Так как стандартизированные ставки устанавливаются на год и не подлежат пересмотру с июля, стоимость организационно-технических мероприятий, установки приборов учета и строительства воздушной линии сохраняются на уровне, установленном с 1 января 2023 г. Количество регионов, по которым льготная плата компенсирует стоимость организационно-технических мероприятий и установки приборов учета, составит 70 из 85.
Протяженность воздушной линии сечением до 50 мм2, которая может быть построена за счет остатка или дефицита средств на строительство сетевых объектов, показанного на рис. 11, рассчитана в соответствии с установленными на 2023 г. стандартизированными ставками и приведена на рис. 12.
Повышение льготных ставок в 2023 г. привело к увеличению остатка средств на строительство сетевых объектов. Средняя протяженность воздушной линии 0,4 кВ сечением до 50 мм2, которая может быть построена за счет этого остатка, увеличилась с 2 м с 1 июля 2022 г. до 11 м с 1 января 2023 г. (рис. 9), и до 15,6 м с 1 июля 2023 г. (рис. 12). Но это далеко до предельных протяженностей, при которых предоставляется льготное технологическое присоединение – 300 м в городских и 500 м в сельских населенных пунктах, и льготное подключение по-прежнему будет приводить к возникновению выпадающих доходов, тем более в случаях, когда необходимо строительство трансформаторных подстанций.
Выпадающие доходы от льготного присоединения
Расходы сетевых организаций на выполнение организационно-технических мероприятий, установку приборов учета, на строительство объектов электросетевого хозяйства, при реализации льготного технологического присоединения к электрическим сетям, не компенсируемые платой за технологическое присоединение, являются выпадающими доходами, связанными с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям. Выпадающие доходы включаются в тарифы на услуги по передаче электрической энергии. Таким образом, все потребители, оплачивая счета за электрическую энергию, платят и за льготное присоединение новых потребителей.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в статью 23.2 Федерального закона «Об электроэнергетике» (письмо Правительства РФ от 22.11.2021 г. № 12284п-П51) было указано, что некомпенсированные затраты, формирующие выпадающие доходы, с 2009 г. составили 54,7 млрд руб., а в перспективе с учетом ограничения роста тарифов на услуги по передаче электрической энергии могут составлять до 10 млрд руб. ежегодно. При этом затраты сетевых компаний на присоединение льготных категорий заявителей в 2009–2019 гг. составили 166 млрд руб.
На рис. 13 представлены выпадающие доходы сетевых организаций, связанные с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям, по субъектам Российской Федерации за период 2021–2023 гг.
Наибольший объем выпадающих доходов, учтенных в тарифах на услуги по передаче электрической энергии в 2021–2023 гг., в абсолютном выражении приходится на Московскую и Ленинградскую области. Связано это напрямую с тем, что эти регионы граничат с Москвой и Санкт-Петербургом, являющимися главными центрами экономической активности и притяжения населения в Российской Федерации. Соответственно, наибольший объем дачного и индивидуального жилищного строительства осуществляется на территории прилегающих областей.
Приведенные выпадающие доходы включают также и компенсацию льготного присоединения объектов малого и среднего бизнеса мощностью до 150 кВт, которые до 2023 г. не оплачивали стоимость мероприятий по строительству электросетевых объектов, необходимых для их присоединения. Многие региональные органы тарифного регулирования не раскрывают в своих решениях объемы выпадающих доходов по отдельным льготным категориям, указывая только общую сумму.
Для оценки распределения выпадающих доходов по льготным категориям до 15 кВт и до 150 кВт были собраны данные тарифных решений на 2021–2023 гг. по Московской области, Ленинградской области, Свердловской области, Республике Татарстан, Пермскому краю, Кемеровской области, Удмуртской Республике, Волгоградской области, Владимирской области, Ярославской области, Воронежской области, Брянской области, Республике Башкортостан и Иркутской области. Средняя за 2021–2023 гг. доля выпадающих доходов от присоединения энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт, составила по указанным регионам 59 %, доля выпадающих доходов от присоединения энергопринимающих устройств максимальной мощностью до 150 кВт составила 41 %.
Более показательна для сравнения регионов по уровню выпадающих доходов относительная оценка – доля выпадающих доходов от льготного технологического присоединения в необходимой валовой выручке (НВВ) на услуги по передаче электрической энергии на содержание электрических сетей, которая представлена на рис. 14. (регионы выстроены по возрастанию средней доли выпадающих доходов за период 2021–2023 гг.).
Логично ожидать, что в регионах, где наблюдается большая доля выпадающих доходов, было бы целесообразно установить льготную ставку на ТП в размерах, близких к максимальным значениям, предусмотренным «Основами ценообразования». На основании данных по установленным льготным ставкам, приведенным на рис. 2–3, для десяти регионов с наибольшей средней долей выпадающих доходов в таблице 1 приведены установленные в 2023 г. значения льготной ставки.
Как видно из таблицы 1, только три региона из десяти, имеющих наибольшую долю выпадающих доходов, установили льготные ставки выше минимальных значений. Таким образом, органы тарифного регулирования регионов, испытывающих наибольшее влияние выпадающих доходов на тарифы на услуги по передаче электрической энергии, пока мало используют возможность управления спросом на льготное технологическое присоединение через величину льготной ставки.
Заключение
Необходимо признать, что пересмотр величины платы за льготное технологическое присоединение к электрическим сетям давно назрел.
Установленная с 2009 г. и не пересматривавшаяся до 2022 г. стоимость присоединения в размере 550 руб., по сути, давала возможность бесплатного подключения объектов мощностью до 15 кВт для физических и юридических лиц. Этой возможностью активно пользовались и население, и бизнес, и девелоперы.
Население подключало по максимуму все 15 кВт мощности, не задумываясь нужна ли такая мощность в действительности. Девелоперы делили землю на участки и подключали их к электрическим сетям по льготной плате, увеличивая тем самым продажную стоимость этих участков. Операторы связи присоединяли коммутационное оборудование в жилых домах, обеспечивая зачастую бесплатное подключение телекоммуникационных услуг новым абонентам.
Доступность присоединения к электрическим сетям, конечно, важна, но бесплатное льготное подключение в виде выпадающих доходов переходит в тарифы на электроэнергию, которые оплачивают все потребители, в том числе население, бюджетные организации, малый и средний бизнес, промышленность. Кроме того, бесплатное льготное присоединение новых потребителей приводит к возникновению больших объемов невостребованной сетевой мощности, содержание которой требует дополнительного увеличения тарифов на услуги по передаче электрической энергии, и также ложится на плечи существующих потребителей.
Рост льготной платы и ставка, теперь устанавливаемая в рублях за кВт присоединяемой мощности, должна заставить подключающихся потребителей задуматься какие электроприборы планируется использовать и какой размер электрической мощности действительно необходим.
Переход к адресной поддержке малоимущих, ветеранов, инвалидов, лиц, подвергшихся радиационному воздействию, членов многодетных семей, для которых предусмотрено установление «социальной» льготной ставки, позволит обеспечить доступность подключения к электрическим сетям для этих категорий населения при снижении общей величины выпадающих доходов.
С другой стороны, к сожалению, не стоит ожидать, что повышение льготной платы приведет к снижению тарифов на услуги по передаче и потребители получат какой-то ощутимый эффект от снижения выпадающих доходов. Сетевые компании, рост тарифов которых ограничивается предельным уровнем роста, устанавливаемым ФАС России, наверняка заместят снижение выпадающих доходов другими расходами. И хорошо, если это будут расходы на ремонты, эксплуатацию и обслуживание электросетевого оборудования, учитывая его высокую изношенность, о которой говорит отраслевое сообщество.
При этом сетевые компании продолжают наступление на льготное технологическое присоединение. В перечне поручений по итогам состоявшегося 19 апреля 2023 г. совещания Президента с членами Правительства Российской Федерации содержится поручение рассмотреть вопрос о возможности предоставления льготного подключения только при условии расположения энергопринимающих устройств в поставленном на кадастровый учет домовладении, не используемом для осуществления предпринимательской деятельности. То есть, предлагается лишить возможности льготного присоединения физических лиц, объекты которых расположены на участках, не поставленных на кадастровый учет, или на участках, где по данным кадастрового учета возможна предпринимательская деятельность.
Данная инициатива возможно получит негативную оценку в обществе, но ее следует рассматривать в контексте увеличения адресности предоставления льготного присоединения, снижения выпадающих доходов и тарифной нагрузки на потребителей электрической энергии.
