Павел Юрьевич Сорокин – заместитель министра энергетики России
Вопрос, а не возможность
Подходящий к концу 2019 год, во многом, будет решающим для нефтяной отрасли России. За последние 10 лет мы заметно укрепили свои позиции стабильно развивающейся нефтяной державы. Но в условиях постоянно нарастающей конкуренции на мировых нефтяных рынках и усиления действия факторов политико-экономической нестабильности приходит время взглянуть за горизонт 2020 года и выстроить для себя новую стратегию развития нефтедобывающей отрасли и монетизации природных ресурсов.
Для достижения этой цели, сразу несколько крупных федеральных органов исполнительной власти и десятков представителей бизнеса проделывают скрупулезную, ежедневную работу. Только с начала 2019 года было реализовано сразу несколько нововведений. Так, в тестовом режиме запустился налог на добавленный доход – новый, пока пилотный, налоговый режим для отдельных проектов в отрасли. Параллельно, идет планомерная работа над стимулированием добычи. Наконец, в тесной кооперации с участниками рынка и другими ведомствами «дошлифовывается» проект энергетической стратегии России до 2035 года, определяющей общие направления развития отечественных отраслей ТЭК на ближайшее десятилетие.
Впрочем, на этом этапе стоит понимать важный нюанс – нефтегазовый потенциал, накопленный в советские годы, фактически исчерпан. Если не предпринять мер, уже в 2021‒2022 годы добыча в стране начнет снижаться, за чем последует спад инвестиций и налоговых поступлений. Для сохранения и развития важнейшей на сегодня отрасли экономики нельзя бесконечно придумывать и раздавать новые льготы под каждый отдельный случай. Есть время разбрасывать камни, и есть время их собирать. Понимать наперед, какой России нужен уровень добычи для покрытия своих обязательств перед потребителями и наполнения бюджета, невозможно без сбора и подробного анализа всех имеющихся и применяющихся налоговых инструментов. Не менее важно определиться, хотим ли мы видеть нефтегазовую отрасль лишь как источник ренты или же трансформировать ее в крупнейшего инвестора страны.
За последние 10 лет дебит новых скважин в Западной Сибири снизился в среднем на 34%, обводненность выросла с 33% до 50 %
Поручение председателя правительства Российской Федерации Дмитрия Медведева о проведении инвентаризации, дифференциации и оценки новых стимулов освоения нефтегазовых запасов стало логическим решением дальнейшего развития отрасли. Фактически, запуск первого в современной истории России процесса инвентаризации рентабельных запасов связан с необходимостью предоставления все новых и новых налоговых льгот для поддержания добычи и постепенному «утяжелению» 26-й главы налогового кодекса новыми терминами, коэффициентами и определениями. Он позволит выработать более системный подход к решению проблем отрасли.
Примерно в то же время стало понятно, что поддерживать добычу нефти без проработки нового налогового и технологического подхода невозможно. За последние 10 лет усредненный показатель дебита новых скважин в Западной Сибири в среднем снизился на 34%, при этом средняя обводненность выросла с 33% до 50%. Для добычи нефти сегодня приходится бурить почти в два раза больше и чаще, чем 10 лет назад, при этом растет и сложность бурения. В результате, капитальные затраты на тонну добытой нефти выросли почти в три раза. Такое падение показателей едва ли можно объяснить дефицитом ресурсной базы – на государственном балансе по состоянию на 2019 год значится почти 30 млрд тонн текущих извлекаемых запасов нефти, при этом из года в год декларируется их стопроцентное восполнение. Важно понимать, что далеко не все эти запасы будут освоены.
Почему, когда цены на нефть находятся на стабильных $60‒65 за баррель, разработка новых проектов становится вопросом, а не возможностью. Расчеты, проведенные в рамках первого этапа инвентаризации, должны стать основой для оценки дифференциации налоговых условий и новых стимулов, моделированию работы тех или иных льгот в сильно изменившихся за последние 10 лет макроэкономических реалиях. Благодаря проведению комплексной описи льгот, регуляторы смогут изучить экономику поддерживаемых месторождений и понять, в каких случаях эффективнее применять те или иные методы налогообложения. В этом плане, поручение премьер-министра о проведении инвентаризации запасов является важным определяющим фактором для развития российской нефтяной отрасли в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
К началу декабря Минприроды при участии Минэнерго завершило первый этап инвентаризации месторождений. В дальнейшем, согласно дорожной карте, на основании полученных данных, Министерству энергетики необходимо провести поэтапную оценку сложившейся дифференциации налоговых условий геологического изучения, разведки и добычи нефтяного сырья на суше и континентальном шельфе страны для различных недропользователей, а после приступить к подготовке предложений по дополнительному стимулированию увеличения объемов добычи нефти в России.
Но запустить этот процесс максимально эффективно, по результатам первичных расчетов по инвентаризации, вряд ли получится, на что есть несколько важных причин.
Всё на скважину
Согласно заявлениям руководства Федерального агентства по недропользованию, всего насчитывается около 2700 месторождений с общими запасами 28,9 млрд тонн нефти. При этом, под анализ действующих льгот попало лишь 593 месторождения с суммарными извлекаемыми запасами нефти в 17,2 млрд тонн – то есть все месторождения с текущими извлекаемыми запасами нефти более 5 млн тонн за исключением льготируемых участков со специальными налоговыми режимами, такими как соглашения о разделе продукции, налогообложение с дополнительного дохода, особыми режимами отдельных месторождений и с действующей особой формулой вывозной таможенной пошлины. Фактически проанализировано было, согласно докладу, около 60% от текущих извлекаемых запасов Российской Федерации, из которых порядка 80% приходится на крупнейшие нефтегазовые компании страны.
Минэнерго России во исполнение дорожной карты проводит отдельно анализ месторождений с действующим режимом НДД.
Расчеты в рамках инвентаризации должны стать базой для оценки льгот и предложений по стимулированию отрасли. Но важно отметить, что это осложняется рядом факторов. Так, не все компании-недропользователи предоставили актуальные данные по анализируемым проектам. В итоге, месторождений с устаревшими «вводными» набралось 327 штук, то есть больше половины – в таком случае, оценка производилась по утвержденным еще в 2016–2018 годах проектным документам. При этих условиях качество оценки рентабельности запасов является низким, эффективность изменения налоговых условий оценить тяжело, не говоря уже о главной задаче – оценке влияния льгот и преференций, предусмотренных действующим законодательством России, на рентабельность проектов по разработке таких месторождений углеводородного сырья.
Важно понимать и то, какую огромную роль в этом ключе играют макроэкономические сценарии работы проектов. Так, оценка госкомиссии по запасам основана на подходах, приближенных к международным стандартам аудита запасов, где берутся средние за предшествующий 2018 год параметры цен на нефть в $69 за баррель и обменного курса примерно в 63 рубля за доллар США. В результате, рентабельными были признаны примерно 60% запасов. При этом, в соответствии с методикой экспресс-анализа, нефтяные компании предоставляли оценку рентабельных запасов в рамках базового макроэкономического сценария Минэкономразвития, который исходит из высокого курса рубля и средней цены нефти в $40 за баррель. При таком подходе доля рентабельных запасов падает уже до 40%. В реальности же, добывающие компании при бизнес-планировании ориентируются, скорее, на более оптимистичные уровни в $55–$60 за баррель.
Наиболее важным с точки зрения эффекта на отрасль выводом из первого этапа инвентаризации может стать новый подход к оценке экономики разработки месторождений. Так, методика проведения инвентаризации, утвержденная Минприроды и согласованная Минэнерго, предусматривает возможность оценки месторождений на нескольких уровнях детализации: как на уровне эксплуатационных объектов – как правило, это одна или несколько залежей, разрабатываемых единой сеткой скважин – так и на уровне каждой отдельной скважины эксплуатационного фонда.
Второй подход представляется, с одной стороны, наиболее точным, а с другой – наиболее трудновыполнимым. Так, оценку по скважинам прошли только 96 месторождений (это 4,4 млрд тонн запасов или 26,2% от текущих извлекаемых запасов в рамках инвентаризации).
Между тем, учет по каждой скважине имеет гораздо большую эффективность. Он позволяет провести дифференциацию экономики бурения в рамках каждого эксплуатационного объекта и выделить нерентабельные скважины, которые в действующих макроэкономических и налоговых условиях компании не стали бы вводить в эксплуатацию.
Таким образом, расчет на уровне отдельных скважин каждого из действующих месторождений позволяет наиболее точно оценить эффект фискального режима как на профиль добычи нефти и будущую инвестиционную активность компании, так и на доходы государства.
Впрочем, стоит понимать всю технологическую сторону этого нюанса. Конечно, оценка на уровне отдельных скважин требует от компаний значительного уровня технологической готовности. Необходимо наличие актуальных проектно-технических документов, приближенных к бизнес-планам, и обновленных гидродинамических моделей, которые в отдельных случаях могут оставаться устаревшими на протяжении нескольких лет. А это, как показали итоги проведенного анализа, есть далеко не у всех компаний. Причина отчасти в том, что этого просто не требовалось для ведения эффективной деятельности.
Вектор роста
Итоги начального этапа первой в истории России инвентаризации запасов невозможно охарактеризовать однородно.
Во-первых, неоспорим тот факт, что на данный момент инвентаризация выявила необходимость пересмотра действующего подхода к оценке рентабельных запасов и прогнозирования уровня добычи нефти в стране.
Во-вторых, теперь у регуляторов появилась информация для понимания состояния ресурсной нефтяной базы страны и прогноза ее разработки, что крайне важно для стратегического планирования в части доходов бюджета, инвестиционной активности.
При этом, становится очевидным необходимость и более тесной кооперации различных федеральных ведомств в части разработки наиболее эффективной системы оценки налоговых стимулов добычи. Успешность подхода может быть гарантирована лишь в том случае, когда все участники процесса будут понимать: льгота может являться эффективной только при обеспечении минимальной нормы доходности инвестора и суммарно положительном эффекте на инвестиции и доходы государства, количество рабочих мест, локализацию оборудования и другие параметры – то есть экономику страны. Сейчас Минэнерго и Минфином разрабатывается единая методика формирования интегрального критерия эффективности предоставления мер государственной поддержки, исходя именно из этого принципа.
Наконец, инвентаризация в целом показала ряд направлений для улучшения системы государственной экспертизы запасов. Так, поскважинный метод оценки рентабельности запасов мог бы стать общегосударственным инструментом, активно используемым при исполнении любой профильной задачи. Необходим и переход на более частую инвентаризацию запасов. Сейчас пересмотр проектных документов происходит раз в 3‒5 лет, а без постоянного обновления работа по инвентаризации быстро потеряет свою актуальность. Это не позволит государству иметь актуальную и объективную картину состояния минерально-сырьевой базы постоянно. Кроме того, вскрылись и недоработки со стороны отрасли: от практически полного отсутствия единых стандартов к калькуляции нормативов затрат – что делает невозможным сопоставление и оценку их корректности – до предоставления устаревшей информации по геолого-гидродинамическим цифровым моделям.
Проводимая инвентаризация запасов задала правильный вектор для реформирования государственной политики в сфере недропользования и налогообложения нефтяной отрасли. Достигнутые на сегодня результаты служат фактическим подтверждением острой необходимости пересмотра принципов действующей налоговой системы, без чего добыча нефти в России начнет сокращаться.
Фактически, нами совершен первый значительный шаг по повышению прозрачности и эффективности. По итогам инвентаризации будет прорабатываться целый пул необходимых нормативных правовых актов для совершенствования предоставления данных государству, а также формироваться план работ для создания инструментов и условий по постепенному переходу на цифровую экспертизу запасов.
