Игорь ТВЕРСКОЙ
Главный научный сотрудник
АО «Газпром промгаз», к. ф.-м. н.
Е-mail: i.tverskoy@mail.ru
Руслан ФАТХЛИСЛАМОВ
Заместитель генерального директора
по экономике и финансам ООО «Газпром
трансгаз Казань», к. э. н.
Михаил ЧУЧКАЛОВ
Главный инженер – первый заместитель генерального директора ООО «Газпром
трансгаз Казань», д. т. н.
Газоснабжение, как составная часть энергоснабжения, имеет важное значение для народного хозяйства страны в части обеспечения жизнедеятельности его населения. Природный газ используется в качестве энергоресурса в быту для целей отопления, горячего водоснабжения и приготовления пищи. В объектах индивидуального жилого фонда целесообразно использование газа по всем указанным направлениям, а в объектах многоквартирного и многоэтажного жилых фондов возможно как непосредственное использование природного газа, так и косвенное, при обеспечении централизованным отоплением и горячим водоснабжением от объектов теплоэнергетики, работающих на природном газе. В крупных жилых массивах возможно и косвенное использование газа для целей приготовления пищи, когда электроэнергия вырабатывается с использованием природного газа на ТЭС или ТЭЦ, и поставляется на электроплиты.
Источник: «Газпром»
Текущее состояние развития газоснабжения и газификации в регионах РФ существенно различаются [1]. В ряде регионов европейской части большинство населенных пунктов уже газифицированы, и сейчас в них завершается догазификация объектов жилого фонда, образования и здравоохранения. В субъектах Восточной Сибири и Дальнего Востока газификация, в силу региональных особенностей, находится в начальной стадии, а в некоторых субъектах еще даже не созданы технические условия для этого. Классификация субъектов РФ с учетом их текущего состояния и перспектив развития газоснабжения и газификации приведена в [1].
Руководство страны уделяет особое внимание ускорению темпов развития газоснабжения и газификации субъектов РФ. В 2020 г. Президентом РФ в целях внедрения социально ориентированной и экономически эффективной системы газификации и газоснабжения поставлена задача поэтапного завершения газификации к 2024 и 2030 гг. с установлением соответствующих целевых показателей на основе актуализации и утверждения региональных программ газификации [2].
Правовые основы развития газоснабжения и газификации субъектов РФ
Для решения поставленных задач Минэнерго РФ разработан план мероприятий (дорожная карта) по внедрению социально ориентированной и экономически эффективной системы газификации и газоснабжения субъектов РФ [3]. Мероприятиями плана предусмотрено и реализовано совершенствование нормативно-правовой базы организационно-правовых условий по осуществлению газоснабжения:
внесены изменения в ФЗ о газоснабжении РФ [4], введены понятия единого и регионального оператора газификации (ЕОГ и РОГ), функции которых при осуществлении газификации в регионах определены в статье 17 «Правовые основы развития газификации территорий Российской Федерации»;
Распоряжением Правительства РФ, единым оператором газификации [5] определено ООО «Газпром газификация», а зона его ответственности – 72 субъекта РФ и федеральная территория «Сириус» – закреплены в его приложении;
правила взаимодействия ЕОГ/РОГ с органами государственной власти и ГРО при реализации мероприятий межрегиональных и региональных программ газификации определены Правительством РФ [6];
межрегиональные и региональные программы газификации разрабатываются на основании топливно-энергетического баланса, утверждаемого высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Соответствующий порядок составления прогнозного ТЭБ утверждён Минэнерго [7];
предложены решения проблемы, связанной с долгими сроками строительства объектов внутрипоселковой газовой инфраструктуры и невыполнением обязательств по подготовке и подключению к газовым сетям объектов жилого фонда. В частности, предлагается снять ответственность за подключение жилого фонда с субъекта РФ в уже газифицированных и планируемых к газификации населённых пунктах в соответствии с программой. Теперь строительство таких объектов газовой инфраструктуры реализуется ЕОГ/РОГ в рамках программ догазификации;
социальная газификация (догазификация) предполагает бесплатное строительство газопроводов от существующей газовой инфраструктуры до границ земельных участков граждан, в том числе дачных участков садоводческих товариществ. При этом обязанность выполнения работ по проведению газа непосредственно на самом участке: проектирование и строительство газопровода, приобретение газоиспользующего и измерительного оборудования – осуществляется за счёт владельца дома;
возможности догазификации расширены на объекты социальной инфраструктуры (здравоохранение и образование) без привлечения средств этих организаций, продлив ранее заявленные её сроки. Также предложены решения по помощи льготным категориям граждан за счёт «субсидий на покупку газового оборудования и проведения работ внутри границ земельного участка в размере не менее 100 тыс. руб. на одно домовладение», при этом субъекты РФ будут обеспечены «межбюджетными трансферами из федерального бюджета на софинансирование субсидий» в соответствии с поручениями Президента РФ [8]. Указанные предложения должны обеспечить загрузку, близкую к расчётной, строящихся в рамках программы объектов сетей газораспределения.
Ответственность за развитие газоснабжения и газификации в регионах РФ [4, 6, 9] возложено на ЕОГ/РОГ, которые совместно с региональными газораспределительными организациями должны обеспечить реализацию межрегиональных и региональных программ газификации.
Источник: «Газпром»
Региональные газораспределительные организации
С учетом возросшего значения и масштабов задач по увеличению темпов развития газификации в субъектах РФ более подробно рассмотрим особенности и проблемы региональных ГРО в части решения указанных выше задач. Функциональное назначение ГРО закреплено в ГОСТ Р 53865 (п. 31). Газораспределительная организация (ГРО): юридическое лицо, обеспечивающее подачу газа потребителям, а также оказывающее услуги по транспортировке газа. Примечание: газораспределительная организация может одновременно выполнять функции эксплуатационной организации.
Следует признать широкую разнородность ГРО в РФ (см. таблицу 2 в [10] при доминирующей роли компании «Газпром» (АО «Газпром газораспределение»). Наряду с газораспределительными организациями Группы «Газпром газораспределение» , которые осуществляют свою деятельность согласно единой технической политике головной компании, в ряде регионов также работает множество независимых ГРО, не входящих в Группу компаний «Газпром газораспределение».
В целом ГРО может характеризоваться разными показателями, такими как протяженность сетей газораспределения, количество ГРП/ШРП, количество потребителей, в том числе абонентов категории «население», объемы транспортировки по сетям газа, в том числе населению и др. Отметим, что ГРО может как владеть всеми объектами соответствующих сетей газораспределения, так и эксплуатировать объекты других собственников на правах аренды, по договорам, или на другом законном основании. Очевидно, что ГРО могут сильно различаться по указанным показателям. Оценивая производственную деятельность ГРО, следует учитывать их региональные особенности, сопоставляя между собой только ГРО, обладающими схожими по значению показателями. Методически не верно сравнивать ГРО, обеспечивающих поставки газа промышленным потребителям, с ГРО, обеспечивающими поставки газа потребителям только категории «население» и объектам социальной и коммунальной сфер.
Основным источником для осуществления производственной деятельности для ГРО являются тарифы на транспортировку газа по сетям газораспределения, утверждаемые ФАС России [11]. Отметим, что ГРО с небольшими объемами транспортировки газа вряд ли будут иметь возможность осуществлять строительство или необходимые мероприятия по реконструкции своих объектов, даже с учетом устанавливаемых в регионах специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа для реализации региональных программ газификации [9]. При этом размер специальной надбавки не может превышать долю от тарифа на транспортировку газа, установленного для соответствующей группы потребителей на основании методики определения размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации, утверждённую приказом ФСТ России от 21 июня 2011 г. № 154‑э/4 .
Согласно техническому паспорту газового хозяйства РФ, только в Магаданской области нет ГРО, в 54 регионах работают независимые от «Газпрома» ГРО, причем в 6 из них ГРО обеспечивают поставку только СУГ, и в 7 из них нет ГРО «Газпром». Число независимых ГРО в субъектах РФ сильно различается от 1 (например, Рязанская, Тамбовская и др. регионы) до 6 в Калужской области, 11 – в Краснодарском крае, 12 – в Челябинской области и 13 – в Тюменской области. Сопоставление приказов ФАС России по тарифам с данными технического паспорта газового хозяйства РФ выявило отсутствие в паспорте ряда независимых ГРО, утвердивших соответствующие тарифы. Независимые ГРО также характеризуются различной зоной охвата, количеством потребителей и протяженностью сетей газораспределения. К наиболее крупным независимым ГРО, имеющим доминирующее или значимое положение в части газоснабжения региона следует отнести:
АО «Мосгаз» (Москва) и АО «Мособлгаз» (Московская область);
ГУП НАО «Ненецкая коммунальная компания» (Ненецкий АО);
АО «Калиниградгазификация» (Калининградская область);
ООО «Средневолжская газовая компания» (Самарская область);
АО «Газэкс» (Свердловская область);
АО «Омскгазстройэксплуатация» (Омская область);
АО «Сахатранснефтегаз» (Республика Саха (Якутия);
ООО «Сибнефть-Чукотка» (Чукотский автономный округ).
Среди оставшихся независимых ГРО следует указать АО «Краснодаргоргаз», которое осуществляет монопольное распределение газа в региональном центре Кубани, и
ООО «Газотранспортная компания (ГТК)» (Республика Татарстан). Не указанные выше независимые ГРО имеют локальное значение на территории своей деятельности, ограниченное, как правило, одним или несколькими муниципальными образованиями, населенными пунктами.
Наличие нескольких ГРО, в том числе и независимых, в субъектах РФ не следует трактовать как конкурентные преимущества потребителей региона. Газораспределительные сети по сути являются объектами монопольной деятельности: транспортировка и распределение газа потребителям на локальных территориях региона. Так, например, ГРО, работающие в ХМАО, обеспечивают поставку газа в локальных территориальных зонах своей ответственности, технологически не связанных друг с другом. Исключением можно назвать ГРО Омской области, эксплуатирующие участки сетей газораспределения, зоны ответственности которых чередуются в региональных сетях газораспределения. При этом установление специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа возможно только для потребителей конкретного ГРО, что значительно сужает возможности консолидации необходимых средств для реализации программ газификации регионов.
Независимые ГРО в большинстве своем не имеют технических и финансовых средств в достаточных объемах для развития газоснабжения в субъектах РФ, в том числе необходимых даже для выполнения заявок потребителей по догазификации.
В ряде случаев независимые ГРО являются собственниками не только сетей газораспределения, но и соответствующих источников газа: газопровод-отвод и ГРС. Объекты магистрального транспорта могут находиться в эксплуатации газотранспортных обществ, а сети газораспределения – в собственности ГРО, за транспортировку газа по которым они получают соответствующий тариф. При этом доходы от транспортировки газа редко идут на поддержание объектов газовой инфраструктуры в работоспособном, безопасном состоянии, включая проведение необходимых профилактических регламентных мероприятий, замену морально устаревшего оборудования. В ряде случаев попытки передать/продать ПАО «Газпром» такие «технически неухоженные» объекты, находящиеся на балансе независимых ГРО или сторонних организаций, оказываются безрезультативными в виду их технического состояния (капитальные вложения на приведение таких объектов к требуемым стандартам ПАО «Газпром» значительно превышают потенциальные доходы от транспортировки по ним газа).
Высокодоходные независимые ГРО
Отдельные независимые ГРО являются высокодоходными компаниями, которые фактически транспортируют газ только промышленным потребителям, характеризующимся высокой потребностью в газе, близкой к равномерной в течение года. К числу таких ГРО, например, относится ООО «ГТК», которая владеет распределительным газопроводом-перемычкой с рабочим давлением 1,2 МПа, между двумя ГРС (ГРС «Нижнекамск‑2» и ГРС «Елабуга Центральная») диаметром 1200 мм, протяженностью порядка 40 км. Указанный газопровод ГТК имеет стратегическое значение в части обеспечения дополнительных поставок газа потребителям ИНОКАМ , поставки которых по объектам ООО «Газпром трансгаз Казань» в настоящее время ограничены пропускной способностью участка МГ ГТС между указанными ГРС. Отметим, что данное ГРО не обеспечивает газоснабжение потребителей других категорий, в том числе население, комбыт и другие бюджетные организации. В настоящее время объемы поставок газа по данному газопроводу составляют порядка 3 млрд м3 в год из примерно 18 млрд м3 поставляемых всем потребителям региона.
На таблицах 1 и 2 приведены тарифы для ГРО Республики Татарстан, установленные в соответствии с приказами ФАС России от 16.11.2022 г. № 828/22 и от 21.12.2022 г. № 1014/22 «Об утверждении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям» . Сопоставительный анализ утвержденных тарифов показывает, что тарифы для ГТК ниже установленных для ООО «Газпром трансгаз Казань».
Легко заметить, что тарифы ГТК лишь незначительно ниже (4%) тарифов
ООО «Газпром трансгаз Казань», хотя удельные затраты газотранспортной компании значительно выше ГТК, в эксплуатации которой находится только один газопровод большого диаметра, и поставка газа осуществляется только потребителям первой группы с объемами потребления от 500 до 1000 млн м3 в год. Следует отметить, что при установлении тарифа для ГТК ФАС России учтены затраты на привлечение заемных средств на строительство.
В случае организации единой ГРО, вследствие увеличения объёмов транспортировки газа ожидается снижение тарифов на транспортировку по распределительным сетям ООО «Газпром трансгаз Казань» оценочно в 2 раза.
Дополнительные поставки газа в республику способствуют социально-экономическому развитию, при этом наибольшую выгоду наряду с ГТК получают соответствующие промышленные потребители. ГТК, получающая высокие доходы от транспортировки газа, не участвует в финансировании региональной программы газификации. Наличие независимого ГРО способствует снижению доходов ООО «Газпром трансгаз Казань» за счет тарифов на транспортировку газа ГТК. Это, в свою очередь, не только снижает возможную базу формирования специальной надбавки к тарифу на газ для реализации региональной программы газификации, которую в интересах республики реализовывает ООО «Газпром трансгаз Казань», но и повышает конечную цену на газ для всех групп конечных потребителей региона, за исключением получающих газ от газопровода ГТК.
Госкомитетом по тарифам Республики Татарстан устанавливается специальная надбавка к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО «Газпром трансгаз Казань» для финансирования программы газификации Республики Татарстан. Размеры специальной надбавки к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО «Газпром трансгаз Казань» для финансирования программы газификации Республики Татарстан на 2024 г. установлены Постановлением Государственного комитета Республики Татарстан по тарифам (таблица 3).
В настоящее время потребители ГТК находятся в более выгодном положении по сравнению с остальными потребителями. Очевидно, что в случае единого ГРО в республике все потребители имели бы единый тариф, в зависимости от группы потребления. Отметим, что ГРО в зоне своей деятельности, как правило, является субъектом монопольной деятельности, а потребители не имеют технической возможности изменять схему поставки газа и ГРО. Кроме того, не было бы оснований сомневаться в обоснованности установленных ФАС России тарифов. Решение вопроса оценки правовых возможностей создания самостоятельного, независимого ГРО поможет ФАС России решить проблему установления сбалансированных тарифов. Кроме того, наличие в регионах независимых ГРО способствует уходу потребителей от поставок природного газа ПАО «Газпром» в пользу газа независимых поставщиков (в случае Республики Татарстан –
газа ПАО «Новатэк»).
Оценка рисков реализации задач независимыми ГРО
Отсутствие должного регламентирования прав в части объектов газоснабжения при развале СССР привело как к приватизации ряда объектов газораспределения, так и к строительству частными компаниями своих объектов газораспределения. В дальнейшем, на базе таких объектов создавались новые независимые ГРО, либо они передавались на правах аренды в действующие ГРО, при этом часть из них оказались бесхозяйными, так как владение ими не было подтверждено юридическими документами. Такое положение дел в газоснабжении субъектов РФ имеет высокие риски в части обеспечения надежности и безаварийности их эксплуатации. Поэтому ГРО Группы «Газпром» совместно с муниципальными властями решают вопросы с бесхозяйными объектами путем юридического оформления на них собственности местных властей с последующей передачей на баланс ГРО.
Наличие большого числа независимых ГРО с небольшой зоной производственной деятельности по территории и по объемам транспортировки газа создает потенциальные проблемы с обеспечением их безопасной эксплуатации. Значимыми факторами здесь становятся как продолжительные сроки эксплуатации объектов, нарастающее число не реализованных в срок плановых профилактических работ, моральное старение имеющегося оборудования, отсутствие должного их обслуживания, так и финансовое состояние потребителей газа, которое приводит к неплатежам и снижению объемов потребления. В данном случае заложниками складывающей ситуации станут потребители таких категорий как население и бюджетные организации.
Осознавая потенциальные проблемы надежного обеспечения газоснабжения потребителей регионов, «Газпром» с начала 2000‑х гг. начал консолидацию производственных мощностей газораспределения в субъектах РФ под единым техническим руководством ООО «Газпром межрегионгаз». Созданное АО «Газпром газораспределение» осуществляет единую техническую политику, обеспечивая обслуживание и эксплуатацию порядка 80% по протяженности наружных газопроводов в 70 субъектах РФ. Присутствие газпромовских ГРО на газовом рынке субъектов РФ различное: в некоторых регионах он является единственным ГРО, в ряде регионов наряду с ним работают и независимые ГРО. Вклад газпромовских ГРО в каждом регионе также различен. В большей части регионов они являются доминирующими в субъекте РФ как по объемам транспортировки газа, так и по протяженности газовых сетей. В ряде регионов, таких как Москва, Московская, Самарская, Свердловская области они уступают по протяженности сетей независимым ГРО.
Отметим, что даже достаточно крупные ГРО, такие как ООО «Краснодаргоргаз»,
АО «Газэкс», не могут в полном объеме решать вопросы по развитию своих газовых сетей, в том числе в рамках планов догазификации. Среди финансово самостоятельных ГРО следует назвать АО «Мосгаз», АО «Мособлгаз», ГУП РК «Крымгазсети»,
ПАО «Севастопольгаз», АО «Сахатранснефтегаз».
Наличие независимых ГРО осложняет исполнительным властям субъектов РФ совместно с ПАО «Газпром» реализовывать программы развития газоснабжения и газификации в части мероприятий по развитию сетей газораспределения независимых ГРО, так как при этом возникают проблемы как технологического, так и имущественного, юридического характеров, затрагивающие коммерческие интересы ГРО.
Требования к созданию ГРО
С учетом значительного числа газопроводов, эксплуатируемых ГРО Группы «Газпром» на правах аренды, рассмотрим правовые возможности создания новых независимых ГРО. В статье 2 Федерального закона [4] дается более расширенное толкование данного термина, чем в ГОСТ Р 53865: «Газораспределительная организация – специализированная организация, которая владеет на праве собственности или ином законном основании газораспределительной сетью и осуществляет регулируемый вид деятельности по оказанию услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям и по технологическому присоединению газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям, обеспечивает подачу газа его потребителям, осуществляет деятельность по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, а также эксплуатацию и развитие газораспределительной системы».
Указанное определение ФЗ имеет наивысший приоритет в части оценки правовых возможностей по организации самостоятельного, независимого ГРО. Законодательством не установлена минимальная протяженность газопроводов или другие количественные показатели, начиная с которых организация имеет право получить «статус ГРО». Согласно информации консалтинговой компании «Константа» , для создания ГРО организации необходимо:
иметь в собственности (или ином законом основании) газопроводы (достаточно и один газопровод), которые должны быть зарегистрированы в установленном порядке в качестве опасных производственных объектов в органах Ростехнадзора;
получить в органах Ростехнадзора лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности (транспортирование … веществ), на зарегистрированные в установленном порядке в органах Ростехнадзора газопроводы;
обеспечить включение организации в Реестр субъектов естественных монополий, ведение которого осуществляет ФАС России;
выполнить расчёт и утверждение тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям в ФАС России ;
заключить договоры на транспортировку газа с потребителями газа и поставщиком газа (на услуги по транспортировке газа населению);
выполнить расчет и утверждение размера платы за технологическое присоединение к газораспределительным сетям и стандартизированных тарифных ставок, определяющих её величину .
Таким образом, действующее нормативно‑правовое законодательство не ограничивает возможности юридических и физических лиц к организации самостоятельных ГРО, что представляет существенные риски в реализации поручений Президента РФ по социальной газификации населения. В ФАС России занимаются поиском решения данного вопроса.
Создание новых газораспределительных организаций, возникающих преимущественно на основе изменения прав владения газораспределительным имуществом (т. е. без изменения технологических особенностей производства), приводит к росту тарифов для действующих газораспределительных организаций, дифференциации тарифов и конечных цен (включая розничные) между и/или в пределах территорий муниципальных образований в субъектах РФ, иным негативным последствиям. В соответствии с законодательством, тариф на транспортировку газа по газораспределительным сетям устанавливается для всех потребителей услуг по транспортировке газа.
Тарифы новых «независимых» организаций с высокой долей вероятности будут ниже тарифов ГРО вследствие наличия перекрестного субсидирования у крупных ГРО, обеспечивающих поставку газа населению и иным бюджетным организациям. При этом в одном субъекте/муниципальном образовании могут действовать различные цены на газ для потребителей. Соответствующие зоны разных цен формируются с учетом технологических возможностей каждого ГРО, что в целом может негативно сказаться на социальном климате жителей данной территории. Наличие смежных ГРО на единой сети газораспределения негативно скажется и на вопросах надежности и безопасности газовых объектов.
Создание новых самостоятельных ГРО с установлением соответствующих тарифов понижает возможности ЕОГ/РОГ в части установления надбавок к тарифам на транспортировку газа для покрытия издержек ГРО, обеспечивающих поставки газа населению, коммунально-бытовым и бюджетным организациям. Снижение таких возможностей ведет к более низким темпам газификации населения.
Предложения по повышению эффективности ГРО по реализации социальной газификации
ГРО является ключевым звеном в решении стратегических задач по обеспечению энергетической безопасности субъектов РФ и страны в целом, в условиях государственного регулирования цен и тарифов на транспортировку газа потребителям. Очевидно, что в данном случае поставки газа социально значимым, «защищенным потребителям» субсидируются промышленными потребителями. Приоритетом деятельности ГРО должно быть надежное обеспечение природным газом потребителей, в том числе население, коммунально-бытовой и социальной сферы, бюджетных предприятий, а не для фактического извлечения прибыли из деятельности по транспортировке газа путем выделения малых, но экономически эффективных ГРО.
С учетом вышеизложенного, представляется целесообразным в части выполнения поручений президента о внедрении социально ориентированной и экономически эффективной системы газификации и газоснабжения субъектов РФ переходить к следующей организационной структуре ГРО: один регион – одно ГРО. При этом для большинства регионов следует предложить консолидацию активов ГРО на базе компаний АО «Газпром газораспределение», которое имеет опыт эффективного взаимодействия с ГРО, имеющими разные доли участия компаний Группы «Газпром» в уставном капитале в рамках единого ГРО. Консолидация газораспределительных мощностей в субъектах РФ позволит обеспечить:
единство управления сетями газораспределения при эксплуатации, развитии, локализации и ликвидации аварийных ситуаций и инцидентов;
равные ценовые условия для потребителей по категориям;
единые условия и требования к эксплуатации объектов газификации;
единую схему принятия решений по развитию газификации, догазификации;
введение единой специальной надбавки к тарифам на транспортировку для реализации мероприятий по газификации в регионе;
единую информационную схему коммуникации потребителей и ГРО;
возможность более тесного интегрирования с региональной газовой компанией (РГК, филиалами ООО «Газпром межрегионгаз»).
В целом предлагаемая схема, с учетом указанных потенциальных возможностей, должна обеспечить повышение эффективности инвестиций в развитие газоснабжения за счет использования современного практического опыта, накопленного в АО «Газпром газораспределение». Предлагаемая схема требует изменения и совершенствования действующего законодательства, которое должно быть осуществлено в интересах рядовых потребителей газа в регионах РФ.
