Третий этап газовой реформы

Сергей ТРОФИМЕНКО
Управляющий директор по рынкам газа
и электроэнергии АО «СПбМТСБ»
E-mail: press@spimex.com

Реформирование российского рынка газа, ведущее свой отсчет с Указа Президента РФ 1997 г. и Постановления Правительства РФ № 1021, отмечает сейчас 25‑летний юбилей. Этот отрезок времени четко делится на 2 этапа: первый этап (до 2015 г.) можно назвать «Эрой равнодоходности», а второй этап (с 2015 г. по настоящее время) – «Инфляционной индексацией». В 2023 г. начал формироваться принципиально новый тренд в госрегулировании газовой отрасли, что дает право говорить о наступлении третьего этапа реформ.
Еще 2 года назад на полях международной конференции «Газ России» представители СПбМТСБ заявили о целесообразности организации специального форума или конференции по проблемам внутреннего рынка газа. Тема реформирования газового рынка стала ключевой на конференции «Перспективы развития внутреннего рынка газа в России: актуальные вызовы и поиск оптимальной модели», которая прошла 14–15 мая 2024 г. на базе Санкт-­Петербургского государственного экономического университета (СПбГЭУ).

Итоги второго этапа реформ

Второй этап развития газового рынка породил ряд серьезных вызовов, требующих системных решений. Среди наиболее значимых проблем можно выделить следующие:
Перестала увеличиваться доля газа, торгуемого по нерегулируемым ценам, после кратного роста в 15‑летний период с конца XX века.
Вместо снижения уровня концентрации на стороне поставщиков наблюдается консолидация. В частности, «НОВАТЭК» приобрел независимых добытчиков «Геотрансгаз» и Уренгой­скую газовую компанию.
Системная работа «Газпрома» над газификацией регионов привела к росту доли холдинга в газораспределении.
Биржевые объемы газа с 2017 г. кратно снижаются, а реализация мер, заявленных в программных документах Президента и Правительства Российской Федерации для повышения ликвидности торгов и формирования репрезентативных индексов, откладывается.
Объемы «Газпрома», которые ранее реализовывались на бирже, опять вытесняются из рыночной сферы в зону распределения дополнительных объемов по Постановлению Правительства РФ № 333;
Ожидания повышения прозрачности услуг по доступу к газотранспортным мощностям не подтвердились, несмотря на неоднократное изменение соответствующего приказа ФАС.
Поручение Правительства РФ о разработке новой транспортной методики и расширении количества балансовых пунктов снято с контроля.
Разговоры о необходимости повышения дисциплины газопотребления нашли отражение во внесении в ФЗ‑69 описания Гронингенского принципа take-or-pay, морально и технологически устаревшего после запуска в 2021 г. коммерческой балансировки на бирже СПбМТСБ.
Незавершённость реформирования рынка в условиях кризиса экспортных поставок газа (см. статью А. С. Карпова) вынудила регуляторов предпринять срочные внеплановые меры. Вместо постепенного дерегулирования цен (в соответствии с положениями государственных документов стратегического планирования), в конце 2023 г. были введены 2 регулируемые цены для промышленности. В начале 2024 г. в Государственную Думу был внесен законопроект, согласно которому планируется введение акциза на природный газ, реализуемый для производства аммиака.
Описанное выше позволяет заявить о наступлении третьей фазы реформирования российского рынка газа, при которой ранее утвержденные декларации о либерализации и дерегулировании не просто не выполняются, а наблюдаются устойчивые антирыночные инициативы при отсутствии среднесрочной программы развития.

Дискуссия профессионалов как способ поиска решения

Сложившаяся ситуация требует, как минимум, систематизации и детального обсуждения итогов периода и формируемых тенденций. Важным вкладом в решение проблемы стала дискуссия на конференции «Перспективы развития внутреннего рынка газа в России: актуальные вызовы и поиск оптимальной модели». Участники конференции сделали акцент на простых и конкретных вопросах:
– нужно ли сейчас, в ситуации санкционного давления и почти полного прекращения экспорта в страны ЕС, продолжать реформирование рынка газа?
– возрастет или снизится рыночная цена газа в случае отмены регулируемых цен?
– при каких условиях, учитывая существующую олигопольную структуру рынка, можно отменять регулируемую цену, чтобы конкуренция привела к появлению равновесной цены?
– правомочно ли принуждение компаний, добывающих газ и занимающих олигопольное положение, к продаже газа на бирже?
– как перейти от закрепленного в ФЗ‑69 принципа take-or-pay к настоящей коммерческой балансировке для обеспечения дисциплины газоснабжения?
– кто из административной вертикали сможет гарантировать участникам выполнение сроков и этапов реформирования в случае принятия решения о целесообразности их продолжения?
Для обеспечения необходимого фокуса выступлений и дискуссии организаторы конференции объединили усилия ученых-­теоретиков и менеджеров-­практиков. В обсуждении участвовали отраслевые ученые, администраторы газовой индустрии, регуляторы рынка, студенты и аспиранты. Конференция объединила спикеров из СПбГЭУ, МГУ имени М. В. Ломоносова, Института мировой экономики и международных отношений имени Е. М. Примакова при РАН, Сколтеха, НИУ ВШЭ, Фонда «Центр энергетики и финансов», Университета нефти и газа имени М. И. Губкина, Тюменского индустриального университета, Грозненского нефтяного технического университет имени академика М. Д. Миллионщикова и других научно-­исследовательских центров.
Внушительный кворум позволил привлечь к обсуждению проблем российского рынка газа представителей компаний «Газпром», «Роснефть», «НОВАТЭК», «Газпром межрегионгаз», «Газпром нефть», «ЛУКОЙЛ», «Интер РАО», «Т-плюс», «ЭЛ5-Энерго» и других организаций отрасли.

Новый формат газовой конференции

Инициатива биржи по запуску нового формата научно-­практической дискуссии, нацеленной исключительно на вопросы работы рынка газа в России, была поддержана научным сообществом СПБГЭУ и персонально ректором Игорем Максимцевым. Поддержку оказала и отрасль в лице президента Российского газового общества Павла Завального. В своем обращении к участникам он обозначил отраслевую проблематику и задал тон дискуссии. Интерес к актуальной теме, множество вопросов к докладчикам, общее мнение о том, что двух дней обсуждения оказалось недостаточно, – подтвердили правильность идеи проведения совещания нового формата.
Необходимо отметить, что подбор общественных мероприятий, конференций подходящего формата часто способствовал началу движения отрасли в нужном направлении. Пример – США и закон об энергетической политике. Почти 20 лет назад этот закон заложил основы энергоэффективности экономики и развития американского рынка сжиженного природного газа, без которого, вероятно, не обострился бы газовый конфликт между Россией и Европой. В законе отдельным параграфом перед исполнительной властью страны была поставлена задача проведения обязательных публичных мероприятий – конференций, форумов с детализацией целей. Среди этих целей – обеспечение конструктивного диалога между государством, регуляторами, местными властями, независимыми экспертами и отраслевыми профессионалами, включая политические, экономические, технологические и налоговые аспекты возникающих задач; осуществление образовательной подготовки для людей, вовлекаемых в эту сферу деятельности (гл. 317 – Federal State LNG Forums).
Аналитик Проектного центра по энергопереходу и ESG Сколтеха Сергей Капитонов всесторонне обосновал возможные сценарии изменения схемы регулирования газовой отрасли в России. Он выделил 3 основных сценария развития:
сохранение существующего оперативного регулирования;
возврат к множественности регулируемых цен;
переход к рыночному ценообразованию.
Подавляющее большинство спикеров при обсуждении возможных сценариев развития сошлись в понимании целесообразности постепенного перехода к рыночному ценообразованию на газ.
В качестве традиционных аргументов «за» – необходимость инвестиций в дальнейшее развитие газодобычи, решение задач энергоэффективности российской экономики, повышение эффективности работы предприятий газовой отрасли.
Новыми аргументами в пользу перехода к рыночному ценообразованию оказались:
временный избыток ресурсов газа и газотранспортных мощностей, что создает благоприятные условия для перехода без резкого роста цен;
невозможность продолжения прежней практики субсидирования поставок на внутренний рынок за счет экспортной выручки;
необходимость разворота потоков газа на юг и поиска новых точек ценообразования на границах, а также готовность биржевой модели балансировки к ее тиражированию на внебиржевой рынок.

Тень трансфертного ценообразования

При этом очевидно, что затянувшийся период принятия решений не является нейтральным относительно вероятности реализации данных сценариев. Сформировалась и продолжает укрепляться бизнес-­стратегия финансово-­промышленных групп, при которой низкие цены на газ используются как внутригрупповые, трансфертные цены, а общая доходность бизнеса формируется на финальном продукте – метаноле, удобрениях, электроэнергии, майнинге криптовалют и т. д. При этом, естественно, центры прибыли сдвигаются в экспортирующие отрасли.
Затягивание начала перехода к рыночному ценообразованию создает неправильные инвестиционные сигналы. За время разговоров о реформировании рынка газа, но фактическом сохранении заниженных цен на газ, произошёл почти десятикратный рост производства метанола. Газодобывающие холдинги включили в сферу своего бизнеса высокодоходные (из-за дешевого газа как сырья) производства метанола, аммиака, СПГ, даже электроэнергии. Эти примеры на слуху: ООО «Газпром метанол» и АО «Метанол» в Группе «Газпром», Обский ГХК – проект «НОВАТЭКа» по производству из природного газа 2,2 млн т аммиака; производство СПГ в структуре «НОВАТЭКа» и электроэнергетики в структуре «Газпрома». В этих условиях проект введения акциза на метанольный газ является тактически оправданным и подтверждает сложившуюся пагубную регуляторную практику.
Заниженная цена газа приводит к отказу от угольных энергетических цепочек, подрывая экономику целых субъектов РФ. Новые угольные регионы Российской Федерации тоже могут стать жертвами продолжения тупиковой регуляторной модели. То есть затягивание запуска рыночных реформ приводит к обрастанию экономики государства новой инфраструктурой, которая может стать убыточной при внедрении рыночного ценообразования. Естественно, лоббистские усилия структур, создающих такую инфраструктуру, будут все тверже препятствовать запуску реформы.
Главный директор по энергетическому направлению Фонда «Института энергетики и финансов» Алексей Громов обозначил необходимость выравнивания налоговых условий хозяйствования для «Газпрома» и независимых производителей после того, как экспортные сверхприбыли 2021–2022 гг. будут изъяты в бюджет. Справедливо предположить, что в целевой модели перехода к рынку должны быть предусмотрены равные налоговые условия для всех производителей газа. Вместе с этим было сложно согласиться с тезисом об убыточности того или иного сегмента газового бизнеса в условиях, когда газовая корпорация объединяет в себе всю цепочку от добычи до газораспределения. При этом доходность каждого сегмента определяется исходя из внутренних, трансфертных тарифов и не может быть подтверждена со стороны рынка из-за фактического отсутствия конкуренции.
Заместитель декана экономического факультета МГУ Александр Курдин затронул вопрос о возможной роли биржевых торгов газом. Он высказал мнение, что на рынке зачастую востребованы уникальные условия поставки товара – равномерность графика поставки, ценовые условия переборов и невыборок, что означает, по его мнению, высокую востребованность прямых двусторонних договоров. При этом для обеспечения долгосрочной ценовой стабильности он отметил необходимость полноценной работы рынка производных. Однако в российских условиях высоких процентных ставок и недоразвитого финансового рынка, сегмент производных инструментов по европейской модели, вероятно, не заработает. При всей весомости его аргументов стоит отметить, что, скажем, в Европе сформировался новый биржевой рынок для газа и электроэнергии, который построен на принципах зональной спотовой балансировки. Такая биржевая модель рынка успешно снимает большинство из указанных вопросов. К сожалению, в отечественной литературе это явление пока мало изучено (одна из фундаментальных работ по этой теме – статья члена-­корреспондента РАН Телегиной Е. А.).

Поиск рыночной цены в условиях жесткого перекрестного субсидирования

На конференции подняли важную тему различной доходности поставок газа в регионы Российской Федерации, что принципиальным образом затрудняет создание единого ценообразования. Получается, что доходность продаж для «Газпрома» определяется ценой в регионе по принципу «не ниже регулируемой», но расчет по транспортным тарифам для независимых поставщиков формирует иную карту доходности. Кроме необходимости создания нескольких виртуальных ценовых зон (географически регионы могут быть удалены друг от друга) для балансировки регулируемого газа, нужна проработка и запуск программы выравнивания транспортных тарифов и их верификации.
Советник председателя Банка России Лариса Селютина отметила принципиальную важность создания на базе технологий организованных торгов достоверных ценовых индикаторов. Это особенно актуально для рынка газа, учитывая его энергетический и инвестиционный статус, а также неоднозначность существующих ценовых сигналов в действующих регуляторных условиях. Она обратила внимание на проблему практически остановившихся торгов газом на бирже. Ее подход к этой проблеме носит фундаментальный характер и детально изложен в статье «Создание национальной системы индикаторов и новой отрасли их администраторов». Его суть – в применении институтов рынка, которые без административного воздействия должны привести участников на наиболее эффективный его сегмент. С точки зрения раскрытия информации, сектор бирж и торговых систем находится вне конкуренции. При этом регуляторные требования зачастую вынуждают биржи поддерживать дорогостоящие инфраструктурные решения, стоимость которых неизбежно транслируется на покупателей и продавцов. В этой ситуации, помимо оптимизации требований регулятора к биржам, по мнению Л. Селютиной, биржи должны найти и предложить участникам торгов уникальные инфраструктурные услуги, получение которых вне организованного рынка обойдётся значительно дороже или вовсе окажется недоступным.
Именно таким путем получил развитие современный сегмент европейской балансировочной торговли газом и электроэнергией. По инициативе регуляторов участникам рынка была предложена, помимо торговли, часть логистических функций, а именно определение отклонений от плановых объемов поставки (и штрафов за отклонения) как часть процесса транспортировки, а также торговля мощностями. Теоретический анализ структуры рынков сетевых энергоносителей показывает, что такое решение позволяет наиболее эффективным способом решить проблему дисциплины поставок и отбора газа. С организационной точки зрения построение указанной системы стало возможным благодаря тесному взаимодействию газотранспортных организаций и центров организованной торговли, предложивших свои информационные технологии газовой отрасли под эгидой нового поколения регуляторов и СРО.
Эта тема была поддержана А. Курдиным, который (в том числе в статье с Клодом Менардом) указал на целесообразность выделения в структуре рынка новой категории – так называемых «мезоинститутов», осуществляющих функцию взаимосвязи между условно «законодательным» сегментом экономики и участниками рынка. Причем мезонституты как формируют рекомендации и практические механизмы применения новых законодательных инициатив, так и обеспечивают обратную связь, доводя до законодателей ожидания и нужды рынка. Эта модель позволила поразительно точно описать успехи реформирования в некоторых странах, где были созданы как регуляторы, находящиеся вне непосредственного управления правительством (как OFGEM в Великобритании), так и профессиональные ассоциации (как ACER), наделенные законодательной инициативой. В традиционной модели рынка брокерские организации, агрегируя интересы участников рынка, в условиях отсутствия более специализированных организаций могли частично выполнять указанные функции. Как известно, именно саморегулируемая организация – ACER – подготовила целевую модель европейского рынка газа, которая и была реализована. Отсутствие прогресса отечественных реформ на рынке газа также может быть описано в аналогичных терминах. Брокерский рынок недоразвит, независимые саморегулируемые общества отсутствуют, ассоциаций, имеющих законодательный статус – не создано. В таких условиях биржи могут брать на себя эти научно-­обусловленные функции, восполняя инфраструктурные пробелы. Было бы целесообразно закрепить это в биржевом законодательстве.

Глобальные примеры перехода к ценообразованию

В целом новый формат дискуссии позволил выявить ряд дополнительных аргументов для обсуждения.
Так, тема повышения дисциплины газопотребления, которая начала решаться в нашей стране попыткой внедрения «сверху» принципа take-or-pay, оказалась лишь частным случаем системы управления отклонениями. В мировой практике он применяется только в случае принципиального отсутствия возможности перепродаж газа в газотранспортной системе (см. статью). В разветвленной системе газоснабжения использование этого принципа и тем более его смешивание с балансировкой – нецелесообразно.
Еще одно распространенное мнение из классической биржевой школы –формирование репрезентативной биржевой цены и ликвидных торгов произойдет само собой так, что стороны переподпишут свои долгосрочные контракты и выведут часть объемов на биржевой рынок, чтобы заплатить биржевую комиссию. Само такое описание уже кажется абсурдным. Все известные примеры перехода к газовому ценообразованию на хабах предполагали применение административных мер для обеспечения начальной ликвидности торгов.
В частности, OFGAS в 1989 г. применил «правило 90:10», запретив British gas долгосрочно законтрактовывать более 90% от объема добычи газа с любого месторождения на континентальном шельфе Великобритании. Немецкая антимонопольная служба в 2006 г. запретила действие долгосрочных контрактов поставщика E.ON Ruhrgas, которые покрывают более 80% их потребности покупателей в объемах газа. Эти контракты должны были прекратить действие к завершению определенного регулятором периода.
Еврокомиссия в 2005 г. установила, что программы «высвобождения газа» (The Gas release programs) должны применяться в случае образования на рынке олигополий в результате слияний компаний. К слову, программа «высвобождения газа» была осуществлена как необходимое условие получения разрешения на слияние компаний E.On и Ruhrgas.
В целевой модели рынка газа ЕС представлено четкое указание на способ обеспечения ликвидности торгов: «Регулирующие органы и/или правительства могут вводить специальные меры регулирования в отношении действующих лиц. Например, регулирующие органы могут попросить действующего игрока стать маркет-­мейкером или следовать программам высвобождения газа. Эта мера может быть полезной, особенно там, где предложение газа сильно концентрировано и где новый оптовый рынок все еще находится в стадии развития».
Это описание метода в точности соответствует сложившейся олигополии на российском рынке газа. А успешно формируемые у нас бизнес-­структуры с поставкой газа внутри одного холдинга должны стать полигоном для частичного вывода этих внутренних объемов на биржевой рынок.

Преимущества биржевой торговли в России

Можно, конечно, попробовать «изобрести велосипед», чтобы достичь к 2025 г. целевого значения в 10% продаж на бирже, установленного действующими поручениями Президента РФ и Правительства РФ, то есть 35 млрд м3 объема биржевых торгов. Однако было бы полезно вначале убедиться, увидеть хотя бы теоретическое обоснование того, что новый «велосипед» вообще способен решить поставленную задачу.
На конференции прозвучала отсылка, что биржевая торговля газом в Европе приводит к резким колебаниям цен ввиду спекулятивных биржевых стратегий финансовых игроков. Для российского биржевого рынка газа эта парадигма не состоятельна, так как наш биржевой рынок – это рынок физический, где за каждым договором идет реальная поставка, что обеспечивает недискриминационный доступ к товару по рыночной цене, гарантируя поставку, отбор и оплату.
В этой связи знаковым, как отражение восприятия российской традиционной наукой биржевого рынка газа, представляется известный слайд Вячеслава Кулагина, руководителя отдела исследования энергетического комплекса мира и России Института энергетических исследований РАН. На слайде трековый гоночный автомобиль (условный «Феррари») показан утонувшим в русской деревенской пашне. Можно вспомнить, что в 1990‑е гг. подобная иллюстрация использовалась критиками аукционов ГКО – ОФЗ.
Удивляет неточность аналогий: вряд ли можно считать крупнейшую в мире единую газотранспортную систему ПАО «Газпром» целиной, непригодной для оперативной диспетчеризации и суточного учета потребления крупных потребителей, что давно реализовано в автоматизированной системе коммерческого учета газа (АСКУГ) ООО «Газпром межрегионгаз».
С другой стороны, брэнд «Феррари» символизирует неоправданную роскошь и избыточную, ненужную для обычных дорог мощность и скорость. Но биржевая торговля в российских условиях, наоборот, единственный, а не избыточный способ определения цены газа на внутреннем рынке. Причем переход от непроезжей дороги, то есть системы регулируемых цен (наследие Госплана СССР), не может быть осуществлен без выявления в ходе прозрачных торгов индикаторов цены, особенно в санкционных условиях.