Сергей СИТНИКОВ
Партнер и глава ESG-практики АБ ЕМПП, к. ю. н., эксперт по вопросам углеродного регулирования и рынков, зарегистрированный наблюдатель рабочей группы УНИДРУА по вопросам о правовой природе верифицированных углеродных единиц
Е-mail: sitnikovserge@gmail.com
По признанию экспертов Всемирного банка, к числу наиболее важных инструментов борьбы с негативными последствиями изменения климата и адаптации к ним относятся инструменты углеродного ценообразования . Они зачастую становятся основой функционирования комплексных механизмов национального регулирования в сфере ограничения выбросов парниковых газов .
Такие инструменты начинают приобретать не только внутринациональный, но и трансграничный характер, что повышает их значимость, а от качества проработки инструментов и гармонизации с международными подходами зависит и их экономический эффект. В результате их функционирования возникает цена на углерод – финансовая стоимость (денежная величина), обязанность по уплате которой связана непосредственно с фактическим выбросом парниковых газов. Как она, так и непосредственно инструменты углеродного ценообразования все чаще становятся предметом экспертного обсуждения, а также важным элементом национального и международного углеродного регулирования в целом. Национальные регуляторы (в том числе российские ) также признают необходимость формирования цены на углерод.
Цена на углерод и инструменты углеродного ценообразования
Примечательным фактом является отсутствие в настоящее время на глобальном международном уровне какого‑либо регуляторного подхода к определению цены на углерод (а равно к составу инструментов углеродного ценообразования, в результате функционирования которых возникает цена на углерод) . Мнения экспертов и экспертных организаций (включая Всемирный банк, ОЭСР и иные) на этот счет также расходятся. Так, например, до недавнего времени было принято выделять две группы инструментов углеродного ценообразования, в результате функционирования которых, как считалось, возникает цена на углерод:
инструменты эксплицитного (или прямого) углеродного ценообразования;
инструменты имплицитного (или косвенного) углеродного ценообразования.
Инструменты эксплицитного (прямого) углеродного ценообразования и их распространение в мире. К числу инструментов прямого углеродного ценообразования традиционно относятся следующие :
углеродный налог;
система торговли разрешениями на выбросы или СТВ (в формате cap-and-trade, предполагающем платное распределение разрешений на выбросы и необходимость их погашения против фактических выбросов).
Источник: с. 21 отчета ВБ‑2024
В связи с тем, что в отношении термина «углеродный налог» отсутствует единое юридическое определение, данный перечень должен быть дополнен и таким отдельным инструментом, как иные административные платежи неналогового характера, связанные с выбросами углерода. Важность такого дополнения невозможно недооценить, учитывая, что во многих юрисдикциях (например, в Российской Федерации) налогом является специальный фискальный сбор, устанавливаемый в особом порядке и по особым правилам, целью которого является «финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований» . В свою очередь, платежи и сборы, связанные непосредственно с выбросами парниковых газов, могут устанавливаться в обычном порядке на уровне подзаконных актов, а их основной целью является реализация принципа «загрязнитель платит» и возложение на лицо, в результате чьей деятельности образуются выбросы парниковых газов, обязанности по выплате финансовой компенсации ущерба окружающей среде, связанного с таким выбросом.
Как следует из отчета Всемирного банка , внедрение на уровне отдельных юрисдикций инструментов прямого углеродного ценообразования неуклонно расширяется. Доля глобальных покрываемых углеродными налогами и СТВ выросла примерно до 24%.
В целом, в мире насчитывается порядка 75 юрисдикций, использующих такие инструменты углеродного ценообразования, как углеродный налог , СТВ или их совместно. При этом, согласно прошлогоднему отчету Всемирного банка , СТВ, основанные на принципах cap-and-trade, с гораздо большей вероятностью находятся в странах с высоким уровнем дохода и приносят более высокие доходы. Единственные СТВ, основанные на принципе cap-and-trade, которые не находятся в стране с высоким уровнем дохода – это СТВ Казахстана и Мексики .
В целом, среди исследователей есть как те, которые отдают предпочтение углеродному налогу , так и те, которые считают именно СТВ более эффективным инструментом [4–8]. С практической же точки зрения, выбор той или иной страной конкретных инструментов углеродного ценообразования обычно зависит от специфики правового регулирования в соответствующей стране в целом , а также ее связей (прежде всего, экономических) с юрисдикциями, где уже применяются те или иные инструменты углеродного ценообразования. Кроме того, выбор конкретного инструмента (или создание гибридной системы) в конкретной юрисдикции должно учитывать и необходимость гармонизации работы национальных инструментов углеродного ценообразования, а также инструментов, функционирующих в странах-партнерах.
Инструменты косвенного углеродного ценообразования и принципы цены на углерод. Что касается инструментов косвенного углеродного ценообразования, то их состав обычно очерчивается гораздо шире и включает самые различные экономические механизмы и инструменты (включая налоги на топливо (акцизы), дифференцированные ставки налога на добавленную стоимость, тарифы на подключение к сети и пр.) , которые могут так или иначе стимулировать ограничение выбросов [9].
Однако, по нашему мнению, формирование цен на углерод может происходить только при применении инструментов эксплицитного (прямого) углеродного ценообразования. Все иные инструменты стимулируют ограничения выбросов углерода, но не определяют цену на него. Основной причиной такого подхода является очевидная необходимость соответствия инструментов углеродного ценообразования и формируемой ими цены на углерод ряду универсальных и неизменных принципов, обеспечивающих их прозрачность:
реализация принципа «загрязнитель платит» (то есть возложение финансового бремени именно на то лицо, в результате деятельности которого произошли выбросы углерода);
наличие прямой связи платежа с выбросом углерода в процессе производства конкретной продукции;
универсальный характер (то есть неизменность величины и правил ее применения в рамках всей юрисдикции безотносительно специфики деятельности конкретной регулируемой организации);
бесспорный расчет величины цены на углерод (достигаемый за счет прозрачности и универсальности формулы расчета).
В случае с инструментами, которые иногда относят к «имплицитным», их соответствие указанным принципам не достигается. Более того, рассмотрение цены на углерод в более широком смысле (то есть отнесение к инструментам углеродного ценообразования таких механизмов, которые не соответствуют указанным принципам) неизбежно приводит к спорам относительно её реальной величины в той или иной юрисдикции (ввиду широкого спектра различных механизмов углеродного регулирования, направленных на ограничение парниковых газов), а также необоснованному раздуванию реально уплачиваемой цены на углерод (за счет включения в ее состав платежей, которые непосредственно к цене на углерод не имеют никакого отношения). Все это лишь нивелирует значение цены на углерод как важного элемента углеродного регулирования.
Законодательное определение цены на углерод (практический пример). Одним из наиболее значимых с точки зрения влияния на современные транснациональные экономические отношения определений цены на углерод на законодательном уровне стало принятие 10 мая 2023 г. Постановления 2023/956 Европейского парламента и совета, устанавливающего механизм пограничной углеродной корректировки (далее – «Постановление о ТУР ЕС»). Постановлением о ТУР ЕС был создан механизм пограничной углеродной корректировки (известный также «трансграничное углеродное регулирование» или «ТУР»), обеспечивающий, помимо прочего, сокращение стимулов производства регулируемой продукции в странах с неразвитым или недостаточно амбициозным углеродным регулированием.
Помимо прочих элементов углеродного регулирования, которые стали достаточно новыми для мирового сообщества, [10] , Постановление о ТУР ЕС впервые на уровне сразу целого ряда юрисдикций (стран – участниц ЕС) напрямую закрепило определение цены на углерод как «денежную сумму, выплачиваемую в третьей стране в рамках схемы сокращения выбросов углерода в форме налога, сбора или пошлины, либо в форме разрешений на выбросы в рамках системы торговли выбросами парниковых газов, рассчитанную в отношении парниковых газов, охватываемых такой мерой и высвобождаемых в процессе производства продукции» (п. 29 ст. 3 Постановления о ТУР ЕС).
Как следует из данного определения, регуляторы ЕС учли указанные выше принципы формирования цены на углерод и отнесли к инструментам углеродного ценообразования только те, которые традиционно включаются в группу эксплицитных (прямых).
Цена на углерод и углеродное регулирование в России
Текущий статус. В России законодательное определение цены на углерод отсутствует. Кроме того, за определенным исключением фактически отсутствуют и сами инструменты углеродного ценообразования, которые бы формировали цену на углерод в соответствии с принципами, указанными выше. Суммируя ключевые элементы российского углеродного регулирования, с точки зрения наличия в нем инструментов эксплицитного (прямого) углеродного ценообразования, можно отметить следующее: например, в России отсутствует специальный налог, который был бы связан с выбросами парниковых газов. Кроме того, российское регулирование отношений в сфере ограничения выбросов парниковых газов, базирующееся на рыночных механизмах, не приводит к созданию финансового бремени, которое бы соответствовало принципам, описанным выше:
Национальное регулирование, направленное на ограничение выбросов парниковых газов, основано на добровольной реализации климатических проектов . В результате этих проектов могут быть выпущены углеродные активы (так называемые «углеродные единицы»), которые впоследствии могут использоваться владельцем (например, для уменьшения углеродного следа) и выступать объектом передачи от владельца третьими лицами. Отсутствует обязанность лица, в результате деятельности которого образуются выбросы парниковых газов, реализовывать климатические проекты с целью компенсации (в какой‑либо форме) соответствующего негативного эффекта.
Пилотный проект по ограничению выбросов парниковых газов, реализуемый в Сахалинской области , который, помимо прочего, предполагает:
административное установление предельной величины выбросов (или «квоты»);
взимание с владельца источника выбросов платы за превышение установленной квоты или выпуск особого углеродного актива (т. н. «единиц выполнения квоты») в случае, если фактические выбросы меньше установленной квоты;
возможность использования углеродных единиц, выпущенных в результате реализации климатических проектов (как описано в первом подпункте выше), для выполнения квоты (без каких‑либо ограничений).
Учитывая эти элементы данной системы (и в особенности последний), она не может рассматриваться как формирующая цену на углерод, которая бы соответствовала принципам, описанным выше.
Примечательно при этом, что существующее национальное регулирование в сфере негативного воздействия на окружающую среду содержит инструменты, которые (с определенными оговорками) могут рассматриваться в качестве формирующего цену на углерод. К таким инструментам, например, относится плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Соответствующее регулирование возникло гораздо раньше современного законодательства в сфере ограничения выбросов парниковых газов и базируется на Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (а также на принятых в соответствии с ними подзаконных актах). Некоторые из загрязняющих веществ (например, метан и гексафторид серы), выброс которых создает обязанность внесения административно установленной платы, попадают в перечень регулируемых парниковых газов . Этот регуляторный инструмент создает финансовую нагрузку, напрямую связанную с выбросом регулируемых газов, а также в полной мере обеспечивает соответствие принципам, указанным выше. В связи с этим его вполне можно рассматривать в качестве инструмента углеродного ценообразования (хотя и применимым только к конкретным парниковым газам и при условии учета применимых коэффициентов пересчета величин выбросов парниковых газов в эквивалент диоксида углерода (на горизонте 100 лет). С практической точки зрения, основными негативными факторами данного инструмента можно считать ограниченный круг газов, на которые он распространяется , а также отсутствие (на регуляторном уровне) обязанности по учету фактического выброса и производства конкретной продукции (в т. ч. ее количества), в результате которого он был осуществлен.
Концепция формирования цены на углерод и развития углеродного регулирования в России. Таким образом, очевидно, что российское углеродное регулирование (и особенно регулирование, претендующее на создание инструментов углеродного ценообразования) должно развиваться и совершенствоваться (особенно, если целью регулятора является обеспечение прозрачности цены на углерод, бесспорного характера ее реальной величины, а также возможности ее применения не только на уровне внутреннего регулирования, но и для целей реагирования на возникающие иностранные трансграничные инструменты углеродного ценообразования) [11].
Как было указано выше, достижение этой цели могло бы быть реализовано посредством одного из трех (или нескольких) инструментов регулирования, которые бесспорно относятся к инструментам эксплицитного (прямого) углеродного ценообразования: (а) за счет внедрения углеродного налога; (б) через гармонизацию существующей системы квотирования выбросов парниковых газов с принципами традиционной СТВ, базирующейся на элементах cap-and-trade (предполагающей платное распределение разрешений на выбросы и их использования против фактических выбросов); и/или (в) развитием системы формирования и взимания административной платы за выброс парниковых газов (не являющийся налогом).
Поскольку любой налог является комплексным и негибким инструментом, с точки зрения возможности его администрирования, а также изначально имеет негативную коннотацию, выбор данного инструмента углеродного ценообразования не представляется оптимальным (особенно учитывая возможность использования других, более легко управляемых инструментов из числа перечисленных). В связи с этим формирование цены на углерод в России видится как результат гармонизации существующих рыночных механизмов ограничения выбросов парниковых газов с принципами традиционной СТВ и/или развития системы административной платы за выбросы парниковых газов (ПГ) в расчете на единицу количества продукции. Выбор конкретного из этих двух инструментов (либо их совокупности) должен быть сделан на основе предварительного микро- и макроэкономического анализа возможных последствий их функционирования. При этом любой из указанных инструментов может реализовываться на базе существующего регулирования в сфере ограничения выбросов парниковых газов.
При этом с точки зрения внутренних целей формирование цены на углерод на базе соответствующих инструментов должно способствовать реализации Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2021 г. № 3052‑р) . С точки зрения внешних целей, формирование цены на углерод должно стать способом защиты национальной экономики от иностранных инструментов углеродного регулирования (особенно трансграничного характера). Достижению этой же цели должно способствовать и возможное внедрение экономических механизмов (в т. ч. по стимулированию осуществления климатических проектов), управление которыми может осуществляться организациями, имеющими опыт эффективного инвестирования и управления денежными средствами («оператор рынка»).
Основные шаги и последовательность реализации концепции формирования цены на углерод и развития углеродного регулирования в России. Возможные ключевые шаги по реализации указанной задачи и формированию национальной цены на углерод (и в целом, развитию углеродного регулирования) в России могли бы осуществляться в рамках операционного плана , предложенного в таблице 1. При этом, как представляется, реализация соответствующего плана является необходимой и достаточной целью (на данном этапе развития углеродного регулирования в России), чтобы обеспечить решение концептуальных задач.
