Дильшод ИСАКОВ
Магистр права, начальник управления корпоративных отношений
АО «Региональные электрические сети»
E-mail: jimbodd@mail.ru
Введение
В последние годы энергетическая отрасль Республики Узбекистан претерпевает значительные изменения, связанные с реформированием и улучшением государственной системы регулирования. Стремление к модернизации и либерализации электроэнергетического сектора обусловлено как внутренними экономическими вызовами, так и необходимостью адаптации к мировым стандартам. В этом контексте особенно важным становится изучение зарубежного опыта, уже реализованного в таких странах, как Великобритания и Российская Федерация. Эти примеры позволяют не только оценить успехи и неудачи прошедших реформ, но и применить их на практике, чтобы избежать возможных ошибок на пути трансформации энергосистемы Узбекистана.
Анализ опыта Великобритании, России и Узбекистана, позволяет сделать вывод о том, что проводимые реформы государственного регулирования энергетической отрасли Республики Узбекистан в настоящее время находятся на промежуточном этапе. Основным шагом к либерализации рынка и постепенного перехода от прямого государственного регулирования к рыночным отношениям стало решение правительства о ликвидации государственной вертикально-интегрированной акционерной компании
АО «Узбекэнерго» и создании вместо квазиминистерства полноценного государственного регулятора отрасли в лице Министерства энергетики Республики Узбекистан. Не менее важным стал Указа Президента Республики Узбекистан от 28.09.2023 г. № УП‑166 «О мерах по проведению очередного этапа реформирования сферы энергетики», согласно которому будут образованы оптовый и розничный рынки электроэнергии на свободных и прозрачных механизмах ценообразования.
На базе ликвидированного государственного АО «Узбекэнерго» были созданы три новые энергокомпании, 100% акций которых также принадлежат государству в лице Агентства по управлению государственными активами или Министерства экономики и финансов. Данные государственные органы из-за отсутствия рыночных механизмов продолжают управлять энергетическими компаниями и отраслью в целом старыми, архаичными способами – путём издания предписаний и указаний, других возможностей и полномочий у них нет.
Зарубежный опыт
Узбекистан далеко не первая страна в мире, которая идет по пути либерализации энергетической отрасли. Так, электроэнергетическая отрасль Великобритании в послевоенный период и до реформы 1990‑х гг. была схожа с системой электроэнергетики современного Узбекистана. Государство полностью контролировало отрасль, устанавливало тарифы и управляло генерацией через Центральный совет по электроэнергетике (в Узбекистане этим занимается АО «Тепловые электрические станции»), а также регулировало работу сетевых компаний.
В России энергокомплекс работал по тем же принципам, что и в Узбекистане на основании механизмов, внедренных еще в советское время. Однако в России реформы были начаты и проведены несколько раньше, и уже сейчас можно проследить все этапы программы, её недостатки и преимущества. Опыт России является особенно важным и ценным для исследования и применения в Узбекистане ввиду того, что корни электроэнергетики двух стран имеют общее начало [1]. Схожесть прослеживается и в дальнейшей постсоветской энергетической истории двух стран: государственная монополия в лице РАО «ЕЭС России» и АО «Узбекэнерго» соответственно, отсутствие рыночного регулирования цен на электроэнергию, неэффективная деятельность предприятий электроэнергетики, наличие чрезмерно большого количества регуляторов (антимонопольные органы, экологический контроль, а также другие министерства и ведомства).
Таким образом, Правительство Республики Узбекистан может воспользоваться наглядными примерами, которые позволят избежать ряд «подводных камней», возникавших у стран, реформировавших электроэнергетический комплекс.
Вызовы электроэнергетической отрасли
Со дня обретения Узбекистаном независимости в 1991 г. среднее потребление электроэнергии одной семьи возросло на 25%, с 114 до 160 кВт∙ч [2]. Данный скачок вызван, прежде всего, повышением технологического прогресса мирового сообщества в целом и ростом доступности предметов бытового хозяйства для рядовых граждан в большинстве стран мира. Однако такие скачки спроса на электроэнергию будут продолжаться и в будущем. Так, бывший первый заместитель главы Министерства экономики Республики Узбекистан Батыр Ходжаев отметил, что к 2030 г. потребность экономики и населения страны в электроэнергии возрастёт почти в два раза [3]. Такие прогнозы демонстрируют, что быстрорастущая экономика Узбекистана требует обеспечения стабильного и качественного электроснабжения для полноценной работы всех отраслей экономики [4]. Некоторые учёные в ходе изучения проблемы нехватки электроэнергии при естественном росте населения используют термин «энергетическая бедность» – ситуация, при которой развивающиеся страны при опережающем росте численности населения не могут существенно нарастить душевое энергопотребление [5].
Источник: photocentra.ru
Таким образом, правительство стоит перед вызовом энергодефицита. Дальнейший рост промышленности и благосостояния населения требует увеличения объемов генерируемой электроэнергии, оптимизации способов её транспортировки и модернизации распределительных сетей для бесперебойного и полноценного электроснабжения, что, исходя из опыта постсоветского Узбекистана, не представляется возможным при сохранении действующей чрезмерно урегулированной структуры управления электроэнергетической отраслью.
Узбекские энергетические предприятия отличаются низкой рентабельностью. Согласно данным, размещенным акционерными обществами на едином портале корпоративной информации, предприятия электроэнергетической системы находятся в финансово неустойчивом положении [6]. 3 крупнейшие генерирующие электростанции Узбекистана из последних 6 финансовых лет 4 финансовых года закончили с убытками. Ситуация с предприятиями территориальных электрических сетей выглядит лучше: в 2020–2022 гг. электросетевые компании были прибыльными, но в 2019 г. из 14 АО в этой отрасли 4 предприятия закончили год с отрицательными результатами, в 2018 г. 10 предприятий оказались убыточными (общесистемная сумма убытков эквивалентна 12,3 млн долл. США), а в 2017 г. только 2 предприятия подвели итоги года с незначительными положительными финансовыми результатами (общесистемная сумма убытков эквивалентна 41,1 млн долл. США).
Для улучшения операционной эффективности и повышения качества электроснабжения в 2022–2023 гг. были проведены мероприятия по укрупнению предприятий территориальных электрических сетей путём присоединения их к головному акционерному обществу и созданию на базе бывших акционерных обществ территориальных филиалов АО «Региональные электрические сети». По итогам 2022 г. укрупнённое акционерное общество «Региональные электрические сети» закончило год с убытком 56,6 млрд сум, а по итогам 2023 г. – 1 015 млрд сум. Убытки в большей части обусловлены отрицательной курсовой разницей по привлечённым для модернизации и строительства новых объектов электроэнергетики кредитам.
При этом, как известно, стабильная эксплуатация и развитие электроэнергетической системы зависят от уровня развития и состояния основных средств предприятий электроэнергетики в целом и состоянием электроэнергетического хозяйства в частности [7].
Отрицательные финансовые результаты предприятий отрасли делают невозможной успешную модернизацию и реконструкцию оборудования, необходимого для эффективного производства и обеспечения потребителей доступной и качественной электроэнергией. Отсутствие капиталовложений приводит к износу уже имеющихся действующих объектов электроэнергетического комплекса, что, в свою очередь, еще больше снижает эффективность и дальнейшую прибыльность предприятий [8].
Отчасти низкие финансовые результаты энергокомпаний связаны с государственным регулированием тарифа на электроэнергию. Действующий тариф устанавливается не в соответствии с правилами рынка (спрос – предложение), а жёстко регламентируется уполномоченным государственным органом. Государственное регулирование тарифа на электроэнергию не редкость и встречается во всех странах, так или иначе производящих и потребляющих электрическую энергию [9].
Регулирование тарифа связано с необходимостью соблюдать социально-приемлемые цены на энергоресурсы для населения. Кроме этого, подавляющее большинство крупных электростанций Узбекистана используют природных газ. Начиная с 2023 г., Узбекистан стал импортёром природного газа. В прошлом году закупки достигли 695 млн долл., а за 7 месяцев 2024 г. – уже 984 млн долл.
Одновременно Узбекистан продолжает поставлять газ на экспорт. В 2023 г. он продал на внешние рынки газ на сумму 341 млн долл., а за 7 месяцев 2024 г. – на 323 млн долл. При этом внутренняя потребность республики в газе остаётся высокой и вынуждает руководство страны увеличивать закупки из России и Туркменистана [10]. Тариф на природный газ, реализуемый внутри республики, устанавливается специальной Межведомственной тарифной комиссией при Кабинете министров Республики Узбекистан.
Источник: uz.sputniknews.ru
Комиссия создана в соответствии с Постановлением Президента Республики Узбекистан от 23.10.2018 г. № ПП‑3981 «О мерах по ускоренному развитию и обеспечению финансовой устойчивости электроэнергетической отрасли». Затем, специальным правительственным актом было утверждено Положение о Межведомственной тарифной комиссии при Кабинете министров Республики Узбекистан [11]. Согласно данному положению, комиссия рассматривает и утверждает регулируемые тарифы по следующим товарам и услугам:
- электрическая и тепловая энергия, производимая генерирующими организациями;
- распределение и сбыт электрической энергии со стороны распределительных организаций;
- природный газ, нефть и газовый конденсат, реализуемый внутри республики со стороны АО «Узбекнефтегаз» и ООО «Шуртанский ГХК»;
- сжиженный газ, производимый добывающими и/или перерабатывающими организациями и реализуемый организациям, ответственным за поставку для бытового потребления населению и объектам социальной сферы;
- комиссионный сбор организаций, ответственных за поставку природного газа республиканским потребителям по договорам комиссии;
- товары (услуги), производимые в условиях естественной монополии в сфере транспорта и оказания жилищно-коммунальных услуг.
Министерство экономики и финансов Республики Узбекистан ответственно за организацию проведения заседаний комиссии и подготовку не менее чем за 5 дней до проведения очередного заседания материалов для каждого члена.
В постановлении Кабинета министров Республики Узбекистан
от 13.04.2019 г. № 310 «О мерах по дальнейшему совершенствованию тарифной политики в электроэнергетической отрасли» указано, что создание такой комиссии обусловлено необходимостью балансирования между интересами конечных потребителей и организаций, осуществляющих производство, транспортировку и сбыт электрической энергии. Также государственное регулирование тарифов на электроэнергию должно обеспечивать такие важные задачи, как финансовая устойчивость организаций электроэнергетического комплекса для привлечения инвестиций, создание конкуренции и повышение эффективности деятельности предприятий электроэнергетики, повышение качества и надёжности электроснабжения, поэтапный отказ от льгот при установлении тарифа (малообеспеченные и уязвимые слои населения).
Однако задачи, поставленные перед тарифной комиссией, противоречат основным принципам рыночных отношений. Одним из ключевых принципов рыночной экономики является принцип свободного ценообразования [12]. Согласно данному принципу, цена должна образовываться самостоятельно, исходя из экономических показателей спроса и предложения. Такая цена именуется равновесной ценой, позволяющей производителю реализовать весь объём продукции по данной цене. Если же равновесие будет нарушено
в ту или иную сторону, то возникнет ситуация либо избытка продукции, либо дефицита. Таким образом, механизм государственного установления цен нарушает принцип свободного ценообразования и приводит
к внеэкономической диктатуре производства электроэнергии и потребления [13].
На мой взгляд, функции государства в регулировании рыночных отношений в сфере электроэнергетики должны ограничиваться только выработкой эффективного законодательства, антимонопольного контроля
и поддержанием стабильности электроэнергетической системы путём воздействия на её субъекты.
Невозможность покрыть свои текущие расходы и получить достаточную прибыль для дальнейшего развития и модернизации основных средств напрямую зависит от тарифа, устанавливаемого правительством. Как следствие, заведомо убыточные предприятия электроэнергетической отрасли республики не в состоянии разработать долгосрочную стратегию своего развития.
Правовые основания
Вышеупомянутая функция выработки эффективного законодательства
в сфере электроэнергетики относится к одной из основных функций государства – законодательной. Однако существенные изменения в нормативно-правовые акты электроэнергетического комплекса Республики Узбекистан, кроме нового закона об электроэнергетике, который вступил в силу в ноябре 2024 г., не вносились давно. Ожидается, что новый закон позволит создать нормативно-правовую базу для модели рынка электроэнергии, предусматривающего конкурентные отношения между субъектами электроэнергетической отрасли.
Источник: kun.uz
Немаловажным для электроэнергетики является закон о конкуренции, содержащий нормы о субъектах естественной монополии. В соответствии с этим законом, государственное регулирование деятельности таких субъектов осуществляется путём ценового регулирования (посредством определения тарифов или их максимального значения) и определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Порядок ценового регулирования деятельности субъектов естественных монополий также устанавливается данным законом. Однако в законе о конкуренции ощущается плановое влияние на подходы к государственному регулированию. Так, в законе применяется понятие «уполномоченным Кабинетом министров Республики Узбекистан органом». Буквальное толкование данной нормы приводит к выводу о наличии нескольких органов, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий. Затем, ценовое регулирование деятельности таких субъектов осуществляется в соответствии со строгим порядком, установленным Кабинетом министров Республики Узбекистан, что автоматически исключает возможность и предпосылки к функционированию либерализованного рынка электроэнергии. Как отмечал Президент США В. Вильсон в 1913 г., если монополии продолжат существовать, они навсегда займут место у кормила государства и, естественно, монополизм не захочет ограничивать сам себя [14].
Поэтому при переходе к рыночным отношениям в сфере производства, транспортировки и распределения электрической энергии необходимо внести ряд уточнений в закон о конкуренции, в том числе и предусмотреть новые механизмы воздействия на субъекты электроэнергетики, а также пересмотреть подход к естественно-монопольным отраслям.
Привлечение инвестиций
Часть вышеперечисленных тенденции – риск возникновения «энергетической бедности» в республике, низкая рентабельность предприятий энергосистемы, полное государственное регулирование стоимости тарифа на электроэнергию и не отвечающее современным требованиям законодательство в сфере электроэнергетики – приводят в конечном итоге к невозможности привлечения успешных инвестиций, в том числе иностранных, в электроэнергетическую отрасль Республики Узбекистан. Как известно, инвестиционная политика является важнейшей составной частью экономики государства, включающая целый комплекс целей, мероприятий и задач, осуществляемых для активизации капиталовложений, оптимизации их структуры, повышения их эффективности [15].
Согласно докладу о мировых инвестициях 2020 г., подготовленному конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Республика Узбекистан заняла 5 место среди стран с переходной экономикой, получивших наибольший объём прямых иностранных инвестиций [16]. При этом в своём послании Олий Мажлису (Верхняя палата Сената в Республике Узбекистан – прим. автора) Президент Республики Узбекистан Шавкат Мирзиёев напомнил о важности инвестиций для развивающегося государства, отметив при этом, что руководители областей страны должны выезжать за рубеж и привлекать инвестиции в конкретные проекты [17, 18] .
О важности инвестиций для Республики Узбекистан также говорит и статистика: инвестиции в основной капитал в 2019 г. по сравнению с 2012 г. увеличились почти в 5 раз [19]. Такой резкий скачок и возросший интерес иностранных инвесторов к Узбекистану можно объяснить политикой нового правительства во главе с Президентом Республики Узбекистан – Ш. М. Мирзиёевым. Иначе говоря, новая политическая система государства направлена на то, чтобы привлечь иностранных партнёров во все сектора экономики республики. Согласно принятому постановлению Президента Республики Узбекистан от 28.12.2022 г. № ПП‑459 «О мерах по реализации Инвестиционной программы Республики Узбекистан на 2023–2025 гг.»
в топливно-энергетический комплекс планируется привлечь 15,3 млрд долл. США, что составит 24% от всей суммы иностранных инвестиций в 2023–2025 гг. [20]. Однако довольно занимательным кажется мнение исполнительного директора Международного центра устойчивого энергетического развития под эгидой ЮНЕСКО (МЦУЭР) Игоря Матвеева, который считает, что основной проблемой для иностранных инвесторов в сфере электроэнергетики Республики Узбекистан является недопонимание министерств и ведомств своих функций и полномочий по государственному регулированию и пределам вмешательства в деятельность субъектов данной сферы [21]. Такие противоречия внутри административно-политической системы могут вызывать некоторую настороженность иностранного бизнеса в отношении Республики Узбекистан, поэтому для поддержки заданного темпа развития государственной политики в сфере инвестиций необходимо, помимо окончательной реализации всех заявленных реформ, предусмотреть дальнейшую стратегию по привлечению инвестиций в каждую отдельно взятую часть электроэнергетической отрасли.
Зарубежный опыт в сфере привлечения инвестиций в энергетическую отрасль подчёркивает важность развития данного направления для экономики Республики Узбекистан. Так, министр энергетики Российской Федерации Александр Новак в своём докладе в ходе первой встречи министров энергетики стран «Группы 20» отметил важность инвестиций, указав, что совокупные мировые инвестиции в топливно-энергетический сектор в последнюю пятилетку стабильно превышали 1,5 трлн долл. США, а к 2035 г. этот показатель может составить более 48 трлн долл. США [22].
Заключение
Таким образом, в данной статье были проанализированы основные тенденции и предпосылки для изучения и применения иностранного опыта в сфере создания либерализованного рынка электроэнергии и реорганизации электроэнергетической отрасли, обеспечивающей население и экономику качественной и доступной электроэнергией, приносящей прибыль
и привлекающей инвестиции.
Вместе с тем, анализ зарубежного опыта, в частности Великобритании и России, подтверждает необходимость дальнейшего реформирования электроэнергетического сектора Республики Узбекистан. Выявленные тенденции и проблемы требуют комплексного подхода, включающего как пересмотр текущих тарифных и законодательных механизмов, так и внедрение новых методов управления и привлечения инвестиций. Только при условии системных изменений и учёта международного опыта возможно создание эффективного и устойчивого энергосектора, который будет способен удовлетворять растущие потребности населения и поддерживать экономическое развитие страны в долгосрочной перспективе.
