Правовой статус пользователя недр как особого участника предпринимательской деятельности

Екатерина ТРЕТЬЯКОВА
Аспирант кафедры гражданского права РАНХиГС, адвокат, Московская коллегия адвокатов «Правовые решения»
Е-mail: katia.tretyakova@gmail.com

Добыча полезных ископаемых представляет собой одну из сложнейших форм экономической деятельности, требующую сбалансированного правового регулирования. С учетом невозобновляемости такого ресурса как полезные ископаемые и неизбежной нагрузки на окружающую среду в процессе их добычи, извлечение полезных ископаемых должно быть максимально полным, а урон окружающей среде минимальным. Следовательно, первым и главным вопросом для любого государства является то, кому оно готово предоставить право на разведку и добычу полезных ископаемых. И такое право предоставляется особому предпринимателю, чей правовой статус имеет ряд характеристик, ставящих пользователей недр особняком среди прочих участников гражданского оборота.
Круг возможных субъектов недропользования в нашей стране, в первую очередь, закрепляется в законе «О недрах». Пользователями недр, согласно ст. 9 могут быть «юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, индивидуальные предприниматели, являющиеся гражданами Российской Федерации».
Особый круг возможных недропользователей установлен для отдельных видов полезных ископаемых или в зависимости от статуса участка недр:

  • только юридические лица могут работать на участках недр федерального значения;
  • на участках недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых пользователями могут быть субъекты естественной монополии в области железнодорожного транспорта и юридические лица, ведущие работы на автомобильных дорогах общего пользования;
  • только юридические лица могут осуществлять добычу драгоценных металлов и драгоценных камней (26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [1]);
  • добыча алмазов ведется юридическими лицами, в которых Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления таких организаций;
  • на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и территориях, простирающихся на континентальный шельф, пользователями недр могут быть юридические лица, имеющие опыт освоения участков недр континентального шельфа РФ не менее пяти лет, и в которых доля России в уставных капиталах составляет более чем 50 % и (или) в отношении которых Россия имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % от общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции, составляющие уставные капиталы таких юридических лиц;
  • на условиях соглашений о разделе продукции могут работать только юридические лица, созданные на основе договоров о совместной деятельности и объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица;
  • на участках недр федерального значения на суше, внутренних морских водах, территориальном море недропользование могут осуществлять юридические лица при возможности правительства установить дополнительные ограничения в отношении юридических лиц с участием иностранных инвесторов;
  • добыча радиоактивных веществ доступна только юридическим лицам, имеющим особое разрешение (лицензию);
  • на участках недр федерального значения, содержащих газ, может работать собственник Единой системы газоснабжения или организация – собственник региональной системы газоснабжения, т. е. ПАО «Газпром» и его дочерние общества (Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» [2]);
  • общества – недропользователи, имеющие стратегическое значение выделены в отдельную категорию с установлением особого порядка осуществления инвестиций. Участие иностранных лиц в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства ограничено Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» [3].
Добыча нефти на Ванкорском месторождении
Источник: Юлия Трофимова

Отличительные особенности недропользователей заключаются в следующем:
Во-первых, начало деятельности недропользователей и возникновение особого статуса оформляется особым документом – лицензией. Лицензия представляет собой «специальное государственное разрешение на бланке с Государственным гербом Российской Федерации, текстовыми, графическими и иными приложениями, где закрепляются основные условия пользования недрами» [4]. Лицензией также оформляется передача в пользование недр на основании соглашения о разделе продукции (СРП), хотя по мнению некоторых ученых, в режиме СРП лицензия носит вторичный характер [5]. В отношении правовой природы самой лицензии на право пользования недрами существенных споров нет: большинство ученых сходится во мнении, что это специализированный административный акт, предоставляемый уполномоченным государственным органом [6]. Существует мнение, что, исходя из положений ст. 12 закона «О недрах», о содержании лицензии на право пользования недрами, которой закрепляются основные условия такого права и допускается внесение иных условий, лицензия на право пользования недрами носит договорный характер [7]. Нестандартное содержание права пользования недрами и основного по отношению к нему права собственности на недра, а также порядок реализации правомочий вызвало многочисленные споры о правовой природе права пользования недрами.
Право пользования недрами производно от права собственности на недра государства. Но в отличие от привычного гражданско-­правового института права собственности, право собственности на недра, а следовательно и право пользования недрами, имеет ряд особенностей в порядке реализации триады составляющих его правомочий – владения, пользования и распоряжения. Так, своеобразным способом осуществляется владение недрами, поскольку их пространственные границы не допускают непосредственное обладание недрами. Правомочие владения реализуется посредством передачи недр в пользование. Недропользователь, получив право пользования недрами, также приобретает правомочие владения, но лишь в отношении участка недр, который он разрабатывает и в пределах пртодуктивных пластов и залежей, обозначенных в лицензии. При этом государство, в случае предоставления права пользования недрами, владение недрами не утрачивает, поскольку пользователь не наделяется правом пользования всех недр в стране, а физические свой­ства недр не позволяют считать, что переданный в пользование участок недр выбыл из владения государства. Кроме того, право рассматривает недра как единый объект, который не дробится при предоставлении права пользования определенным участком.
Выделение участка недр – это юридическая фикция, позволяющая формализовать отношения государства и недропользователя. Можно предположить, что недропользователь владеет участком недр «опосредованно», например, по модели ст. 791 Федерального гражданского кодекса Мексики, когда собственник, передавший свое имущество во владение, остается первоначальным владельцем и сохраняет над своим имуществом полный контроль, а лицо, получившее имущество в пользование или на хранение является производным владельцем имущества [8].
Свою специфику имеет и правомочие пользования недрами, образующее по мысли Н. Б. Мухитдинова двуединое правомочие с владением [9]. Оно является связующим звеном при трансформации права собственности на недра в право собственности недропользователя на добытые полезные ископаемые [10]. Предоставляя ­кому-либо право пользования недрами государство не утрачивает правомочие пользования, а продолжает его осуществлять в форме получения лицензионных платежей. Д. Г. Храмов считал, что при передаче недр в пользование, государство не передает недропользователю правомочие пользования, а только делится им в усеченном объеме. Ограничения правомочия «пользования» включают вид, срок и цель пользования, рациональное использование недр, различные требования к ведению работ, безопасности и т.д [11].

Нефтяная промышленность в РФ
Источник: kartinkin.net

Распоряжение недрами в форме отчуждения не допускается, также, как не допускается распоряжение правом пользования недрами помимо строго установленных законом случаев. Однако и правомочие распоряжения присуще государству в виде возможности управления [12] – передачи недр в пользование и контроля за их эксплуатацией (определение условий и порядка пользования недрами, изъятие участков недр и т. д.).
По мере использования недр, большая часть содержащихся в них ресурсов безвозвратно утрачивается, что вызывает вопрос: является ли потребление или уничтожение ресурсов недр распоряжением или распоряжением можно считать только действия по передаче недр в пользование? Потребление вещи и ее отчуждение – разные явления. Потребление носит фактический характер и осуществляется в отношении самой вещи, что О. С. Иоффе называл фактическим распоряжением [13], а отчуждение требует юридических оснований и осуществляется в отношении прав на вещь. А. О. Рыбалов предлагает распоряжение вещью и распоряжение правом разграничивать [14]. Однако, в случае такого объекта как недра, две разновидности распоряжения неразрывно связаны и образуют единое правомочие распоряжения.
Таким образом, право пользования недрами напрямую связано с правом собственности государства на недра, но имеет ряд настолько уникальных черт, что в науке высказывалось мнение о целесообразности разработки самостоятельного титула на права на недра Российской Федерации [15].
Не стоит путать право собственности на недра с правом собственности на полезные ископаемые. Второе возможно только у недропользователя в отношении извлеченных из недр полезных ископаемых, ставших товаром [16]. Государство утрачивает право собственности на полезные ископаемые в момент их извлечения пользователем недр или в иной момент, установленный в лицензии или соглашении о разделе продукции.
Право пользования недрами является имущественным правом. Ю. Туктаров считает, что на имущественный характер права пользования недрами указывают способы передачи права недропользования (ст. 17.1 закона «О недрах»): реорганизация недропользователя в форме преобразования, присоединения, слияния, выделения или разделения; создания недропользователем нового общества для продолжения своей деятельности; передача права пользования участком недр дочернему обществу; приобретение имущества (имущественного комплекса) пользователя недр в порядке, предусмотренном законом о банкротстве. Кроме того, ст. 128 ГК РФ относит к объектам гражданских прав вещи, включающие участки недр, а ст. 35 Конституции РФ о недопустимости произвольного лишения имущества распространяется и на право пользования недрами [17].

Участок недр на землях с/х назначения
Источник: vielmehralsversichern.at

Сторонником имущественной природы права пользования недрами является А. В. Сапожников, однозначно называющий его вещным, т. к. право предоставляется в отношении объекта недвижимости – участка недр (ст. 130 ГК) и соответствует признакам вещных прав [18]. Отношения государства и пользователя данный автор характеризует как имущественный найм, при котором государство за плату передает недропользователю участок недр для производства работ [19].
Л. М. Алланина отмечает, что пользование недрами – это обладание недвижимой вещью, основанное на особом титуле вещно-­правовой природы. Оно представляет собой господство над вещью, обеспечивающее беспрепятственный доступ к вещи пользователя и возможность ограничивать доступ к ней третьих лиц, на основании права на чужую вещь [20].
Есть и противоположная точка зрения. Например, Д. В. Мельгунов считает, что к праву пользования недрами не может применяться гражданско-­правовой институт вещных прав, т. к. оно оформлено административным ненормативным актом – лицензией. По его мнению, у права пользования недрами недостаточно признаков вещных прав и упоминания о нем отсутствует в ст. 216 ГК РФ и других законах [21]. Д. В. Хаустов считал, что право пользования недрами носит обязательственный характер [22].
Отвечает ли право пользования недрами признакам вещных прав? Вцелом, да:

  1. Предметом права пользования недрами является индивидуально-­определенная вещь – участок недр. Участок недр, в свою очередь, представляет собой индивидуализированный объект недвижимого имущества в виде геометризированного блока с четко определенными пространственными границами (ст. 7 закона «О недрах»).
  2. Как было показано выше, право пользования недрами производно и зависимо от права собственности государства на недра. Участок недр предоставляется в пользование государством, как собственником недр.
  3. Право пользования недрами предусмотрено специальным законом «О недрах», что соответствует открытости перечня ст. 216 ГК РФ. В концепции развития гражданского законодательства даже предлагалось включить права на участки недр в число ограниченных вещных прав [23]. Д. Г. Храмов вообще считает правом на вещь всякое право, содержание которого определяется законом [24].
  4. Право пользования недрами имеет абсолютный характер защиты, поскольку пользователь получает монопольную возможность удовлетворять свои интересы из предоставленного ему права и возможность получать защиту от лиц, препятствующих осуществлению его права. Хотя, абсолютный характер права собственности на недра ограничен требованиями и стандартами, запрещающими добычу полезных ископаемых под жилыми массивами, инфраструктурными объектами, на территории национальных парков или полей с ценными зерновыми и на иных территориях, подлежащих особой охране в общественных интересах.
  5. Ст. 130 ГК РФ относит участки недр к недвижимым вещам, эксплуатация которых требует осуществления детального технико-­экономического анализа, что свидетельствует о наличии стоимостных характеристик такого объекта, а следовательно, и право пользования таким объектом имеет соответствующую материальную ценность. Лицензия на право поддается стоимостной оценке на основе документированной геологической информации [25].
  6. Это имущество не исключено из гражданского оборота, т. к. допускается его переход в соответствии со ст. 17.1 закона «О недрах».

Таким образом, имеются все основания считать право пользования недрами вещным.
Во-вторых, оборотоспособность такого права весьма ограничена. Закон «О недрах» прямо запрещает совершать с участками недр ­какие-либо сделки, в том числе, купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога и т. д. Единственные случаи, допускающие отчуждение или передачу прав пользования недрами третьим лицам установлены ст. 17.1 закона о недрах: в порядке реорганизации пользователя недр (преобразования, присоединения, слияния, разделения, выделения), при создании нового пользователя, передаче прав дочернему обществу, в случае банкротства недропользователя.

Незаконная добыча золота в Китае
Источник: mmbiztoday.com

В большинстве других ресурсодобывающих стран право пользования недрами в полной мере оборотоспособно. В Бразилии уступка и залог прав на добычу полезных ископаемых разрешаются при условии предварительного одобрения и регистрации в Министерстве шахт и энергетики.
В Чили право пользования недрами представляет собой вещное право, которое может быть передано в залог, стать предметом сервитута, узуфрукта или опциона и зарегистрировано в Министерстве горнодобывающей промышленности.
В Китае уступка прав на разведку допускается при условии, что с момента выдачи лицензии прошло не менее двух лет или получены данные о наличии полезных ископаемых, инвестирован определенный размер минимальных вложений, отсутствует спор в отношении уступки и была уплачена цена уступки. Министерством могут быть предусмотрены и иные условия. Такие же условия применимы уступке прав на добычу, за исключением требования о минимальных вложениях и наличием требования о годичном сроке с начала работ. Допускается и залог прав, однако процедура регистрации залога не установлена.
В Колумбии уступка прав допускается по согласованию с административным органом при условии соответствия получающей стороны требованиям, предъявляемым к недропользователям и при предоставлении копии договора уступки. При этом, имеющиеся нарушения лицензионных требований не влияют на действительность уступки.
В законе Казахстана прямо указано, что право пользования недрами является имущественным и к нему применимы положения о праве собственности. Переход права пользования недрами возможен как на основании договора, так и в порядке реорганизации. Однако, передача прав недропользования подлежит ряду согласований с компетентным органом, а также в случае отказа государства от преимущественного права работы на стратегических месторождениях. Запрещается переход права недропользования (доли в праве недропользования) по лицензии на разведку твердых полезных ископаемых в первый год ее действия, по лицензии на геологическое изучение недр и по старательской лицензии. Важной особенностью законодательства Казахстана является урегулирование вопроса о судьбе имущества предшествующего недропользователя, что в нашей стране, в настоящее время, представляет большую проблему.
В-третьих, лица, желающие получить право пользования недрами, должны удовлетворять квалификационным требованиям: при подаче заявки они обязаны представить доказательства того, что они обладают или будут обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Конкретного перечня таких документов закон не содержит, но непредставление таких доказательств служит основанием для отказа в приеме заявки на получение права пользования недрами.
Для сравнения, в Бразилии единственным квалификационным требованием к недропользователям является их финансовая состоятельность. Несмотря на то, что к пользованию недрами допускаются, в том числе, физические лица, их участие в данной деятельности ограничено этапом разведки. Добычу могут осуществлять только юридические лица, а физические лица, проводившие разведку, переуступают свои права добывающим компаниям. Такие условия вполне объяснимы, поскольку добыча требует и существенного оснащения техникой, и знаний, и финансовых возможностей, которыми физические лица в основном не располагают. Преимущественное право государства установлено в отношении разведки и добычи ядерного сырья – такая деятельность доступна только государственным компаниям.

Добыча нефти в Колумбии
Источник: tgstat.ru

В Чили получение лицензии на добычу возможно двумя и более лицами, что, в свою очередь, автоматически образует горнодобывающую компанию в силу закона. Круг возможных недропользователей ограничивается в случае добычи нефти, газа и лития, разработки морских месторождений, до которых невозможно проложить тоннель или добычи стратегически важных компонентов – такая деятельность доступна только государственным компаниям.
В Китае предоставление лицензии на разведку обусловлено наличием аттестованных специалистов по разведке, технического персонала, сертифицированного исследовательского оборудования, на предприятии должен быть установлен контроль качества и система управления безопасностью труда.
В Перу закон ограничивает возможность злоупотребления должностным положением и минимизации конфликтов в отрасли. Лицензия на добычу полезных ископаемых предоставляется только лицам, зарегистрированным в Перу, основной деятельностью которых является добыча полезных ископаемых. Отдельно в законе закрепляется список лиц, которым запрещается участвовать в пользовании недр на срок занятия должности: президент республики, члены законодательной и судебной властей, государственные министры и правительственные чиновники, должностные лица и сотрудники сектора энергетики и горнодобывающей промышленности, военнослужащие и полицейские, на территории, находящейся под их юрисдикцией, а также супруги и члены семьи, находящиеся в финансовой зависимости от таких лиц. Партнеры, представители, рабочие и подрядчики физических или юридических лиц, занимающихся добычей полезных ископаемых и члены их семей, не могут приобретать лицензии в радиусе десяти километров от любой точки периметра лицензионного участка тех лиц, с которыми они находятся в указанных отношениях без согласия такого лица.
Такие же условия характерны для Турции. Закон ограничивает возможность участия государственных служащих. В случае если лица, обладающие правами на разведку или добычу полезных ископаемых, становятся государственными служащими, они обязаны передать эти права в течение 6 месяцев с даты их поступления на государственную службу.
В Казахстане получение лицензии имеет условием отсутствие в отношении заявителя процедуры ликвидации, реорганизации или банкротства; отсутствие задолженности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет; в случае получения права недропользования на разведку и добычу углеводородов – наличие финансовых средств, достаточных для выполнения минимальных требований по объемам и видам работ на участке недр в период разведки и технического персонала. Для получения права недропользования на участке недр на море также необходимо обладать соответствующим положительным опытом ведения работ.
Наличие финансовых средств подтверждается копией бухгалтерского баланса за год, предшествующей подаче заявки; документальными данными о наличии собственных средств (справка из банка второго уровня о состоянии счетов заявителя) или привлеченных средств (договор займа (кредита), иной договор).
В-четвертых, недропользователь обязан выполнять все требования, установленные лицензией, т. е. разработка предоставленного в пользование лицензионного участка является не правом, а обязанностью недропользователя.
В-пятых, пользование недрами требует оформления прав на земельный участок, в пределах которого оформлен геологический отвод и предоставлена лицензия на право пользования недрами (ст. 25.1 закона о недрах). Для таких целей земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд, связанных с пользованием недрами (ст. 49 ЗК, ст. 25.2 закона о недрах), участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен в аренду без проведения торгов (п. 2 ст. 39.6 ЗК), также стало возможным оформлять права на земельный участок посредством установления сервитута (ст. 39.23 ЗК) [26].

Добыча нефти на территории деревни в Нигерии
Источник: George Osodi / shadesofnoir.org.uk

Многие страны (Латинская Америка, Канада, Австралия) обязывают недропользователей согласовывать порядок использования земель с исторически проживающими на них коренными народами. Хотя такие нормы и установлены в законе, звучат они больше декларативно, поскольку решающего слова таким народам не предоставлено, а мнение аборигенов редко перевешивает экономический интерес государства.
Например, в Колумбии закон предусматривает обязательное установление сервитута в отношении земельного участка для целей проведения любых стадий процесса недропользования. Защите подлежат четыре группы народов: коренные народы, афроколумбийские общины, сообщества Райзал и цыгане. Любые проекты требуют согласования и согласия таких общин, которые, однако, не имеют права вето в отношении проектов.
В Испании для получения земельного участка вопрос решается кардинально – держатель лицензии вправе обратиться с заявлением об отчуждении права собственности на землю, необходимой для проведения соответствующих работ.
В Турции, если лицензионный участок находится в пределах частной земли, владелец лицензии может требовать установления сервитута или права узуфрукта с помощью механизма, аналогичного экспроприации. Владелец лицензии также может арендовать или купить такую землю. В случае недостижения согласия между недропользователем и собственником земли, участок может быть изъят у собственника и зарегистрирован на имя Казначейства Турции для последующей передачи недропользователю. Если земля принадлежит Казначейству Турции или находится в распоряжении государства, владелец лицензии должен подписать договор аренды или договор о праве узуфрукта с государством.
В Индии держатели лицензии имеют право использовать землю в пределах лицензионного участка с обязательной выплатой компенсации собственнику земли за любые убытки, которые могут возникнуть в результате горных работ.
Подводя итог, можно заключить, что недропользователя делает особенным участником хозяйственного оборота несколько характеристик, главной из которых является наличие особого права, оформленного лицензией – право пользования недрами. Лицензия обеспечивает недропользователя не только полномочиями в отношении участка недр, но и возлагает обязанность по его разработке. Необходимость получения специального разрешения на пользование недрами – существенное условие деятельности недропользователей абсолютно в любых правопорядках и ее наличие является основополагающим условием возникновения статуса недропользователя. Лицензия также закрепляет требование вести работы на лицензионном участке и демонстрировать государству полученные результаты. Хотя право пользования недрами имеет имущественную ценность, российский закон ограничивает его оборотоспособность, делая отечественный правопорядок одним из немногих, где серьезно ограничиваются сделки в отношении права пользования недрами. Статус недропользователя доступен только лицам, отвечающим квалификационным требованиям, обладающим особым (горным) имуществом. Право на недра не связано с правами на земельный участок, под которым недра расположены и начало работ требует урегулирования отношений с пользователем или собственником такого участка. Порядок получения прав на земельный участок может предусматривать изъятие, аренду, сервитут или узуфрукт.