Санкционное давление США на национальный энергетический сектор: опыт Ирана

Алексей МАСТЕПАНОВ
Главный научный сотрудник ИПНГ РАН, член совета директоров Института энергетической стратегии, д. э. н., профессор РГУ нефти и газа
им. И.М. Губкина, академик РАЕН
e-mail: amastepanov@mail.ru

Андрей СУМИН
Ведущий научный сотрудник Аналитического центра
энергетической политики и безопасности ИПНГ РАН, к. ю. н.
e-mail: andrey-sumin@rambler.ru

Борис ЧИГАРЕВ
Ведущий инженер по научно-технической информации ИПНГ РАН, к. ф.-м. н.
e-mail: bchigarev@ipng.ru

После победы Исламской революции в Иране в 1979 г. США регулярно налагали экономические санкции на эту страну с целью побудить её новое руководство изменить проводимую им политику. В период 1980–1990‑х гг. санкции были нацелены на принуждение Ирана к «отказу от поддержки терроризма» и на подрыв иранского влияния на Среднем и Ближнем Востоке. С середины первого десятилетия XXI в. фокус американских санкций сместился на усилия по срыву иранской ядерной программы. В основном речь идёт о так называемых вторичных санкциях, налагаемых на компании, осуществляющие сделки с Ираном в целом ряде сфер .
Практически с самого начала противостояния между двумя странами санкционное давление США было направлено на иранский энергетический сектор как один из системообразующих в экономике страны. Основанная в начале ХХ в. иранская нефтяная отрасль является одной из старейших в мире. Кроме вызванных Исламской революцией внутренних потрясений, нефтяная промышленность Ирана подверглась также массированным разрушениям в ходе затяжной ирано-­иракской вой­ны. Неудивительно поэтому, что инфраструктура разрабатываемых на территории страны месторождений углеводородов давно нуждается в масштабной модернизации. В основном на её срыв и направлены американские санкции.
Хотя первые санкции против энергетического сектора Ирана США начали вводить ещё в 1980‑е годы, системный характер они начали приобретать лишь в 1990‑е гг. В 1995 г. американское Министерство финансов издало Распоряжение 12959 (англ.: Executive Order, сокр. E.O.), нацеленное на сокращение объёмов торговли иранской нефтью. Данный нормативный акт расширил сферу действия прежнего, схожего по содержанию, документа – Распоряжения 12613 от октября 1987 г., которое, в свою очередь, было издано на основании закона США «О сотрудничестве в области международной безопасности и развития» 1985 г. (англ.: International Security and Development Cooperation Act of 1985). Распоряжение от 1987 г. вводило запрет на импорт иранской нефти непосредственно в США, но не запрещало американским компаниям торговать ею за границей. Распоряжение от 1995 г. устанавливало запрет компаниям из США и на торговлю иранской нефтью за пределами американских границ, делая исключение лишь для своповых операций в отношении нефти, добытой на иранском участке Каспийского шельфа (в данном случае американские компании должны испрашивать соответствующие лицензии) . На практике под запретом оказались и указанные своповые операции. В частности, корпорация Mobil, ходатайствовавшая о выдаче своповой лицензии в апреле 1999 г., получила отказ. Тем не менее, данный санкционный режим содержит одно существенное исключение. Согласно ему, не запрещён импорт в США бензина и прочих продуктов переработки иранской нефти при условии, если нефть из Ирана была смешана с нефтью, добытой в любой другой стране и переработана на НПЗ за пределами Исламской республики. В данном случае страной происхождения нефтепродуктов считается уже не Иран, а страна, где расположены соответствующие НПЗ [2, с. 15].

В 1996 г. власти США инициировали новую стадию санкционной вой­ны против энергетического сектора Ирана под предлогом наказать иранское правительство за «поддержку террористических организаций» и за «разработку ядерного и других видов оружия массового уничтожения». Упор был сделан на упомянутые вторичные санкции, цель которых заключалась в максимальном сокращении притока валютной выручки от экспорта углеводородов в Исламскую республику [2, с. 17].
Санкционный механизм в отношении энергетического сектора Ирана состоит из отдельных санкционных режимов. Санкционные режимы, в свою очередь, закреплены в нормативно-­правовом массиве, содержащемся как в принятых специально для противодействия Ирану законах США, так и в других нормативах и подзаконных актах, изданных американскими органами исполнительной власти главным образом в соответствии с упомянутыми специальными законами.
Первым основополагающим нормативно‑правовым актом, принятым специально для нанесения ущерба нефтегазовому сектору Ирана, стал закон США о санкциях против Ирана 1996 г. (англ.: Iran Sanctions Act, сокр. ISA) [3]. После вступления ISA в силу в 1996 г. американские официальные лица неоднократно распространяли действие его норм и на другие отрасли экономики Ирана. Целью принятия ISA было противодействие усилиям иранских властей по привлечению зарубежного капитала в нефтегазовый сектор, поскольку годом ранее (в 1995 г.) в Исламской республике был принят закон об открытии нефте- и газодобычи для иностранных инвесторов. Указанный иранский закон предусматривал особый механизм стимулирования зарубежных капиталовложений в национальную добычу углеводородов. Зарубежные инвесторы, вкладывавшие средства в нефте- и газодобычу в Иране, получали гарантированное законом право на поэтапное возмещение вложенных капиталов по мере успешного продвижения реализуемых ими проектов. Первоначальная редакция ISA была направлена против нефтегазовых проектов не только в Иране, но и в Ливии, однако в 2006 г., с прекращением санкционного режима в отношении Ливии, действие ISA стало распространяться исключительно на Иран. Более того, ISA явился самым первым направленным против Ирана пресловутым экстерриториальным законом США: данный нормативный правовой акт распространяет действие по сути внутриамериканских юридических норм за пределы юрисдикции США, ибо формально наделяет американские власти правом подвергать уголовному преследованию компании из любых третьих стран за нефтегазовое сотрудничество с Ираном. Необходимо отметить, что ISA содержит одно принципиальное изъятие: предусмотренные им санкционные режимы формально не распространяются на приобретение нефти-­сырца (сырой нефти) из Ирана. Тем не менее, за исключением закупок иранской нефти-­сырца, санкции действуют в отношении всех прочих видов экономической деятельности в иранском нефтегазовом секторе.
Вторым системно значимым рычагом санкционного давления на энергетический сектор Исламской республики стал закон США о всеобъемлющих ограничениях правомочий и санкциях в отношении Ирана 2010 г. (англ.: Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act, сокр. CISADA) [4]. CISADA был разработан в качестве дополнения к упомянутому выше ISA, и потому со вступлением в силу не отменил его юридической силы (за исключением отдельных положений). Целью принятия CISADA являлось усиление санкционного воздействия на иранский энергетический сектор, причём основной упор был сделан на противодействие поставкам бензина в Исламскую республику. На момент принятия данного закона Иран являлся четвёртым по величине в мире экспортёром нефти и вторым – среди государств-­членов ОПЕК. При этом в силу недостатка производственных мощностей собственных НПЗ Иран был вынужден импортировать около 40 % потребляемого бензина и 11 % дизельного топлива [5]. Разработчики CISADA намеревались принудить отказаться от поставок бензина на иранский рынок не только непосредственно производителей горючего (такие, как Shell, BP, Total, CNPC, Petronas), но и трейдеров (Trafigura, Vitol), а также поставщиков услуг по обеспечению таких поставок (судоходные и страховые компании, производители оборудования).
Наконец, третьим важным инструментом санкционного механизма является закон о снижении угрозы со стороны Ирана и правах человека в Сирии 2012 г. (англ.: Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act, сокр. ITRSHRA) [6]. Данный нормативно-­правовой акт, изданный в период правления президента Барака Обамы, внёс ряд уточнений в тексты ISA и CISADA и был нацелен на нанесение ущерба энергетическому и финансовому секторам Ирана и Сирии за якобы имеющие место в обеих странах нарушения прав человека, за распространение оружия массового поражения и поддержку ими терроризма.
Санкционный механизм ISA, CISADA, ITRSHRA и изданных в соответствии с ними подзаконных актов состоит из отдельных санкционных режимов и выглядит следующим образом:
Запрет на инвестиции в разработку нефтяных и газовых месторождений на территории Ирана. Данный запрет и санкции за его нарушение можно назвать важнейшей частью американского санкционного механизма. Запрет подразумевает введение президентом США ограничительных мер в отношении компаний и физических лиц, инвестирующих в энергетический сектор Исламской республики свыше 20 млн долларов в течение одного года. Первоначальная редакция соответствующего раздела ISA закрепляла пороговую величину в 40 млн долларов, но спустя год после вступления закона в силу была снижена вдвое. Причиной данного шага являлся саботаж американских санкций со стороны компаний из других стран, в том числе близких союзников США, заинтересованных в присутствии на иранском рынке. Важно отметить, что понятие «разработка нефтяных и газовых месторождений» трактуется американским законодателем чрезвычайно широко. В это понятие входят, в частности, такие действия, как прокладка трубопроводов в Иран или через его территорию, строительство, расширение и реконструкция добычной и транзитной инфраструктуры, продажа оборудования для реализации энергетических проектов на иранской территории (при условии, что такие продажи можно юридически квалифицировать как инвестирование или иные направленные на извлечение прибыли действия), осуществление выплат по договорам на проведение научных и коммерческих исследований в нефтегазовой сфере, а также расширение уже произведенных капиталовложений в иранский энергетический сектор.
Стоит обратить внимание, что в понятие иранского энергетического сектора разработчики ISA включили ещё и инфраструктуру для производства и транспортировки СПГ, танкеры для перевозки нефти и СПГ, а также оборудование, предназначенное для строительства и функционирования нефтяных и газовых трубопроводов .
Запрет на продажу бензина в Иран. Статья 102(а) CISADA расширила смысл статьи 5 ISA в части наложения санкций за поставки в Иран бензина. Нормы CISADA запрещают закупки нефти и нефтепродуктов для пополнения стратегических нефтяных резервов США у компаний, поставляющих горючее на иранский рынок. Кроме того, американскому Экспортно-­импортному банку запрещено кредитовать фирмы, занимающиеся поставками в Иран горючего (в том числе авиакеросина) и оборудования для его производства. Санкции распространяются на единовременные сделки ценой свыше 1 млн долларов и поэтапные сделки ценой от 5 млн долларов, осуществляемые в течение одного года. Характерно, что нормы статьи 102(а) CISADA не распространяются на поставку в Иран мазута.
Далее, санкционные нормы действуют в отношении сделок (с аналогичными ценовыми порогами) на поставку в Иран оборудования и услуг, с помощью которых страна могла бы производить или импортировать бензин. В частности, санкциям подвергаются операции по поставке оборудования для НПЗ и для перевалки импортного бензина в иранских портах.

Санкции на поставку в Иран оборудования для нефтегазового сектора (включая нефтехимию). Введены распоряжением 13590 от 2011 г., позднее нормы данного подзаконного акта были перенесены в текст статьи 201 ITRSHRA. Данный пакет санкций применяется в двух случаях. В первом случае действуют в отношении единовременных сделок ценой от 1 млн долларов и поэтапных сделок ценой от 5 млн долларов, осуществляемых в течение одного года и применяются к сделкам на поставку товаров и услуг, способных поддерживать или укреплять функционирование иранского нефтегазового сектора. В качестве примера таких сделок можно назвать деятельность крупных нефтесервисных компаний, а также продажу добычного оборудования.
Во втором случае санкции могут налагаться за осуществление единовременных сделок ценой от 250 тыс. долларов и поэтапных сделок ценой от 1 млн долларов, проводимых на протяжении одного года, за поставку в Иран товаров и услуг, способных поддерживать на существующем уровне или улучшать функционирование нефтехимических производств.
Санкции за транспортировку иранской нефти (предусмотрены статьёй 201 ITRSHRA). Нормы этого санкционного режима действуют в отношении лиц-владельцев судов, перевозящих добытую в Иране нефть, и характеризуются достаточной юридической гибкостью. В частности, президент США уполномочен (но не обязан) запретить принадлежащим таким лицам судам заходить в американские порты на срок в два года. Кроме того, санкции не распространяются на суда, перевозящие иранскую нефть в страны, получившие индивидуальные исключения из санкционного режима.
Ещё одной характерной особенностью данного санкционного режима является его действие в отношении лиц, принимающих участие в совместных с иранскими компаниями нефтегазовых проектах за пределами иранской территории – при условии, что такие проекты начали реализовываться после 1 января 2002 г.
Эта дата выбрана не случайно, поскольку она выводит из-под действия санкций некоторые расположенные в Каспийском регионе проекты (такие, как Шах-­Денис в Азербайджане, в реализации которого участвуют многие крупные энергетические компании первого эшелона).
Санкции в отношении страхования иранского судоходства, иранских государственных облигаций и за сотрудничество с Корпусом стражей исламской революции (КСИР). Данный санкционный режим закреплен в тексте ITRSHRA и действует в трёх случаях. Во-первых, согласно статье 212 санкциям подвергаются компании, занимающиеся страхованием и перестрахованием в пользу Иранской национальной нефтяной компании (NIOC) и Иранской национальной танкерной компании (NITC).
Во-вторых, согласно статье 213 санкции налагаются на лиц, приобретающих или способствующих размещению ценных бумаг суверенного долга Ирана, включая правительственные облигации.
В-третьих, на основании статьи 302 санкции распространяются также на лиц, прямо или косвенно взаимодействующих с КСИР либо связанными с КСИР организациями. В 2012 г. Министерство финансов США официально квалифицировало NIOC и NITC в качестве «связанных с КСИР организаций». Юридическим последствием данной квалификации стал запрет зарубежным банкам, прямо взаимодействующим с NIOC или NITC, открывать и оперировать банковскими счетами в пределах американской юрисдикции.
Санкции за приобретение иранской нефти и продуктов иранской нефтехимии, а также за сделки в иранской валюте. Данный режим санкций был введён распоряжением 13622 в 2012 г., отменён распоряжением 13716 в январе 2016 г. и снова введён в действие распоряжением 13846 в августе того же года. Распоряжение 13622 от 2012 г. налагало ряд санкций из предусмотренного ISA перечня [2, с. 14] на компании, вовлечённые в закупки в Иране нефти, нефтепродуктов и продуктов нефтехимии. Кроме того, предусматривалось исключение из американской финансовой системы банков, проводящих сделки с упомянутой NIOC и с иранской нефтеторговой компанией Naftiran Intertrade Company (NICO).
Согласно распоряжению 13622, также подлежали блокировке расположенные в пределах американской юрисдикции активы физических и юридических лиц, осуществляющих сделки, или способствующих проведению сделок по поставке товаров и услуг в пользу NIOC, NICO и Центрального банка Исламской Республики. Действие этого санкционного режима распространено на лиц, способствующих приобретению в пользу иранских государственных структур наличных долларов США, драгоценных металлов и камней либо изделий из них. Нормы данного санкционного режима не действуют в отношении материнских компаний таких юридических лиц – при условии, что материнским компаниям предоставлено официальное исключение из санкционного режима. Далее, из санкционного режима исключены начатые до его установления проекты – такие, как проекты на поставку углеводородов из Азербайджана в Турцию и Европу.
За нарушения перечисленных режимов предусмотрена достаточно обширная палитра санкций. Перечень этих санкций закреплён в ISA [2, с. 14] и включает в настоящее время двенадцать позиций. Первоначальная редакция ISA содержала шесть разновидностей санкций, а в течение последующих лет их перечень был увеличен вдвое. Согласно нормам ISA, CISADA и ITRSHRA, при юридически квалифицированном наличии нарушений хотя бы одного санкционного режима президент США имеет право налагать на нарушителей комбинации из нескольких санкций из списка. Характерно, что если согласно исходной редакции ISA президент мог наложить лишь 2 из 6 санкций из списка, то с принятием CISADA и увеличением перечня санкций до 12, американский президент был наделён правомочием вводить уже не менее пяти санкций. Такой порядок сохраняется и в настоящее время. Санкции налагаются президентом США по рекомендации государственного секретаря или министра финансов. Сам перечень санкций выглядит следующим образом:
Запрет американскому Экспортно-­импортному банку предоставлять американским экспортёрам, имеющим деловые контакты с нарушителями санкций, займы, кредиты и кредитные гарантии.
Отказ в предоставлении лицензий на экспорт американских военных технологий и технологий двой­ного назначения, если конечным получателем таких технологий является лицо-нарушитель санкционного режима.
Запрет американским банкам предоставлять нарушителям санкционного режима займы, превышающие сумму в 10 млн долларов в течение одного года.
Запрет попавшим под санкции кредитным организациям заниматься первичным размещением американских долговых обязательств и/или запрет размещать на своих счетах принадлежащие правительству США финансовые средства (в данном случае каждый перечисленный запрет считается самостоятельной санкцией).
Запрет правительству США приобретать товары и услуги у подсанкционных лиц.
Запрет подсанкционным лицам совершать платежи в иностранной валюте.
Запрет на совершение платёжных и кредитных операций между американскими финансовыми организациями и подсанкционными лицами.

Запрет подсанкционным лицам приобретать, владеть, пользоваться и продавать расположенные в пределах юрисдикции США объекты недвижимости.
Запрет на совершение закупок у подсанкционных лиц согласно закону США об экономических полномочиях в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций глобального масштаба.
Запрет любым американским лицам приобретать финансовые продукты и долговые обязательства, эмитированные подсанкционными лицами.
Высылка из США сотрудников и контролирующих акционеров подсанкционных компаний.
Распространение на служащих высшего звена подсанкционных компаний любых предусмотренных ISA санкций.
Наконец, помимо перечисленных двенадцати видов санкций, в арсенале американской администрации существует отдельная административная процедура, которая при определённых условиях сама по себе является санкцией. Речь идёт о добавленном в сентябре 2010 г. в текст CISADA параграфе 102[b], согласно которому любая компания, претендующая на заключение коммерческого контракта с американскими правительственными органами, должна официально доказать, что ни сама она, ни находящиеся в её собственности или под её контролем фирмы не нарушают предусмотренный ISA санкционный режим.
Обращает на себя внимание юридическая расплывчатость отдельных положений санкционного механизма, о чём уже упоминалось выше. В частности, в тексте ISA отсутствует прямое указание на запрет осуществлять сделки в отношении добываемого в Иране природного газа. При этом санкции распространяются на деятельность по прокладке газопроводов, имеющих отношение к Ирану. Кроме того, направленные на совершение финансовых операций санкции также могут быть применены к сделкам в отношении имеющего иранское происхождение природного газа. В первоначальной редакции ISA не упоминалось производство СПГ на территории Ирана. С принятием CISADA санкционный режим был распространён также на СПГ. Тем самым правительство США расширило действие санкционного механизма на инвестирование в иранские проекты СПГ и на поставку танкеров-­газовозов в Исламскую республику. В американском экспертном сообществе существует мнение, что именно в силу указанных санкций Иран до сих пор не сумел наладить производство и экспорт сжиженного газа [2, с. 16]. В данной связи необходимо, однако, отметить, что добываемый в настоящее время в Иране газ используется для покрытия внутреннего спроса. Внутренняя потребность страны в природном газе весьма высока. К примеру, в 2019 г. Иран занимал четвёртое место в мире по совокупному объёму потребления газа – после США, России и Китая соответственно [7, с. 7].
Необходимо подчеркнуть, что американский санкционный механизм характеризуется существенной нормативной гибкостью: президент США законодательно наделён правомочием делать исключения из того или иного санкционного режима. Положения ISA и CISADA содержат три группы исключений: общего характера, для государств и для компаний.
Исключения общего характера, закреплены в разделе 4(c)(1)(a) ISA. В силу норм данного раздела президент США вправе отменить обязательную проверку тех или иных действий на соответствие санкционным режимам на срок в шесть месяцев единовременно. К этому правомочию прибегали президенты Обама и Трамп в 2017 и 2018 гг. соответственно.
Исключения для отдельных государств образуют вторую группу изъятий из санкционного механизма. Согласно разделу 4(c)(1)(b) ISA, президент США имеет право отменить применение того или иного санкционного режима на срок в один год в отношении компаний из государств, власти которых активно сотрудничают с США в усилиях по предотвращению разработки в Иране оружия массового поражения и иных современных военных технологий. Условием предоставления исключений данного типа является их непротиворечие интересам национальной безопасности США.
Исключения для отдельных компаний предусмотрены в разделе 9(c) ISA и могут быть распространены на срок в один год единовременно президентом США на любую компанию, если это «критически важно для интересов национальной безопасности США». Такие исключения предоставлялись, например, в 1998 г. компаниям Total, Petronas и «Газпром», реализовывавшим нефтегазовые проекты на иранской территории.
В данный перечень не входит так называемое «особое правило», разработанное американскими чиновниками специально для стимулирования компаний к отказу от работы в иранском нефтегазовом секторе. «Особое правило» закреплено в § 102[g][5] CISADA и предусматривает освобождение от санкций для фирм, которые намерены отказаться от уже реализуемых или планируемых нефтегазовых проектов в Исламской республике – при условии, что фирмы будут способны убедительно доказать желание уйти с иранского рынка. Известно несколько случаев применения «особого правила», причём американские власти подошли к пожелавшим отказаться от работы в Иране компаниям достаточно щадяще – им было предоставлено несколько лет, чтобы свернуть свои иранские проекты. Подобный мягкий подход объясняется желанием американских чиновников помочь покидающим Иран компаниям минимизировать издержки. Дело в том, что иранское правительство изначально стимулировало крупные мировые энергетические компании к работе на своём рынке с помощью программы „Buy-­Back“. В соответствии с этой программой зарубежные компании-­инвесторы поэтапно получали в виде возмещения от иранского правительства суммы своих капиталовложений по мере реализации своих проектов в стране. Таким образом, энергетические концерны получали возможность вернуть себе, по меньшей мере, часть своих инвестиций и в конечном итоге покинуть иранский рынок, не подвергаясь санкциям со стороны США.
Наконец, правительство США правомочно прекратить действие любого санкционного режима, причём немедленно, при наступлении ряда условий, к которым относятся:
Прекращение Ираном деятельности по обзаведению оружием массового поражения.
Вычёркивание Ирана из американского списка государств, поддерживающих международный терроризм.
Возникновение обстоятельств, при которых Иран «более не представляет серьёзной угрозы» для национальной безопасности США и их союзников.
Отдельного рассмотрения заслуживают американские ограничительные меры, разработанные специально для снижения поступления в Иран валютной выручки от экспорта нефти. С данной инициативой Конгресс США выступил в 2011 году. Практическая реализация инициативы заключалась во введении санкций за осуществление финансовых транзакций с иранским Центральным банком, который имеет специальные счета в кредитных организациях по всему миру для проводки платежей на экспортируемую из Исламской республики нефть. В итоге инициатива обрела нормативное закрепление в статье 1245 закона США об одобрении расходов на национальную оборону на 2012 бюджетный год и выглядит следующим образом:
Президент США обязан воспрещать открывать счета на территории США любому зарубежному банку (либо устанавливать лимит на количество уже открытых счетов), если достоверно установлено, что такой банк осуществлял «существенные финансовые операции» с Центральным банком Ирана или любым иным находящимся под американскими санкциями иранским банком.
Данный санкционный режим действует также в отношении любого зарубежного Центрального банка, если таковой осуществляет сделки по оплате нефтяных поставок с Центральным банком Ирана.
В статье 1245 содержится также норма, направленная на стимулирование покупателей иранской нефти уменьшать такие закупки. Данный санкционный режим получил особое юридическое определение – «Исключение в качестве поощрения за существенное снижение закупок нефти» (англ.: Significant Reduction Exception, сокр. SRE). В качестве поощрительного режим SRE может быть распространён на банки любого государства, «существенно снизившего» закупки нефти у Ирана. Для того, чтобы пользоваться режимом SRE, любая страна мира должна соответствовать одному критерию – на протяжении периода в 180 дней закупать иранской нефти меньше, чем на протяжении предыдущих 180 дней.
Статья 1245 не устанавливает количественного определения «существенного снижения закупок»; тем не менее, такое определение содержится в письме, направленном от имени сенаторов Р. Менендеса и М. Кирка в адрес министра финансов США Т. Гайтнера в январе 2012 года [2, c. 18]. В частности, в письме указано что «существенным снижением» может быть признано уменьшение закупок на 18 % по отношению к предыдущему периоду времени. При этом количественное указание (18 %) понимается не только как разница в объёмах закупленной в Иране нефти, но и как разница в размерах платежей за иранскую нефть.
Режим SRE предполагает, что банки государств, которым предоставлен данный режим, могут осуществлять любые (т. е. не только за нефть) платежи с Центральным банком Ирана или иным другим подсанкционным иранским банком, не подвергаясь риску наложения американских санкций. Администрация президента Обамы, в период нахождения у власти которого был разработан и введён санкционный режим SRE, широко использовала последний для сокращения круга покупателей иранской нефти. В частности, в марте 2012 г. режим SRE был распространён на Японию, в сентябре – на Чехию, Бельгию, Германию, Францию, Нидерланды, Италию, Грецию, Испанию, Португалию и Польшу, в декабре – на Индию, Малайзию, Китай, Южную Корею, ЮАР, Шри-­Ланку, Сингапур, Тайвань и Турцию. В январе 2016 г. отдельные ограничительные меры в отношении закупок иранской нефти формально истекли, что автоматически приостановило и действие режима SRE. В результате многие государства быстро возобновили закупки нефти в Иране.
Пришедшая к власти в США администрация президента Трампа ужесточила позицию по отношению к Ирану, в том числе в части усиления санкционного давления на иранский нефтяной экспорт. Был возобновлен и санкционный режим SRE, действие которого было вновь распространено на Индию, Китай, Японию, Италию, Грецию, Турцию, Тайвань и Южную Корею. Наконец, в апреле 2019 г. Госдепартамент США объявил о прекращении послаблений другим странам в рамках режима SRE начиная со 2 мая того же года. Данный шаг был мотивирован намерением администрации Трампа усилить санкционное давление на Иран путём максимального снижения его нефтяного экспорта. В марте 2020 г. Министерство финансов США выпустило официальное предостережение всем нефтетрейдерам и пригрозило им уголовным преследованием за продолжающееся скрытое приобретение иранской нефти путём перегрузки с танкера на танкер в открытом море [8, с. 4625].
Санкции в отношении нефтяных сделок налагаются при условии, если президент США, основываясь на отчёте Энергетического ведомства США, формально уведомит конгресс (один раз в каждые 90 дней) о наличии достаточных объёмов нефти на внутреннем рынке. Вторым условием является официальное заключение Энергетического ведомства США (составляется один раз в 180 дней) о наличии достаточных объёмов нефти на мировом рынке для удовлетворения спроса всех стран-­потребителей, которые таким образом в состоянии отказаться от поставок нефти из Ирана .
Исключения гуманитарного характера закреплены в § 2 статьи 1245. В данном случае речь идёт об освобождении от санкций сделок с Центральным банком Ирана, предметом которых выступают предназначенные для сельскохозяйственного производства товары, продукты питания, медикаменты и медицинская техника. В сентябре 2019 г. распоряжением 13224 Центробанк Исламской республики был объявлен террористической организацией, что автоматически сделало невозможным осуществление гуманитарных сделок к ним. Тем не менее, в феврале 2020 г., когда Иран оказался в числе наиболее пострадавших от короновирусной пандемии государств, Министерство финансов США выпустило особую генеральную лицензию, разрешившую упомянутые сделки с Центральным банком Ирана.
Поскольку Иран, в силу международных санкций, не раскрывает официальную статистику ни по добыче нефти, ни по нефтяному экспорту, достоверно судить о действенности этих санкций трудно. Приводимые по этому поводу оценки разнятся, причём достаточно широко.
Оценки объёмов экспорта иранской нефти публикуют информационное агентство Platts, исследовательская компания Kpler, агрегатор макроэкономических данных Trading Economics; данные по добыче нефти и потреблению жидкого топлива в Иране предоставляет в своих ежегодных статистических обзорах (Statistical Review of World Energy) нефтегазовая компания ВР. О том, что это именно оценочные данные, свидетельствует их постоянная корректировка. Так, добыча нефти в Иране в 2015 г. по данным обзора 2016 г. составляла 3920 тыс. барр./сутки, по данным обзора 2017 г. – 3897, а по данным обзора 2021 г. – только 3392 тыс. барр./сутки, то есть была на 528 тыс. барр./сутки меньше, чем оценивалась первоначально. Аналогичная разница (570 тыс. барр./сутки) имеется между оценками добычи нефти и в 2016 г., сделанными в обзорах за 2017 и 2021 гг. [10]. Тем не менее, динамика данных дает общее представление о развитии ситуации (рис. 1).

Американская оценка эффекта действий своих санкций в отношении экспорта иранской нефти дана в экспертном докладе по данному вопросу, специально подготовленном для Конгресса США. Представленные в докладе данные дают заодно возможность судить о готовности той или иной страны-­покупателя иранской нефти соблюдать санкции США. В таблице 1 из этого доклада представлена сводная информация о динамике поставок нефти из Ирана с момента усиления американских санкций в 2011 г., и в пиковые периоды ослабления и ужесточения санкционных режимов [2, с. 20].

В результате применения американских санкций в период 2011–2015 гг. экспорт сырой нефти из Ирана снизился более чем на 50 %, что привело к нарастанию кризисных явлений в иранской экономике [2, с. 2]. В мае 2018 г. президент США Дональд Трамп отменил сделанные администрацией его предшественника Б. Обамы послабления антииранских санкций, а в ноябре того же года США в одностороннем порядке вышли из СВПД и ввели дополнительные санкции в отношении Ирана, которые включают эмбарго на иранские энергоносители.
Результатом стал глубокий спад экономики Исламской республики, поскольку из-за санкций снизился нефтяной экспорт, а страна оказалась фактически отрезана от мировой финансовой системы. Как отметил министр нефти Ирана Джавад Оуджи, выступая на совместном заседании ОПЕК+ 2 сентября 2021 г., «Иран потерял около 100 миллиардов долларов доходов от нефти с 2018 года по 2021 год из-за санкций США, которые препятствовали продажам 1,8 баррелей иранской нефти» [11]. По имеющимся оценкам, за 2012–2021 гг. среднегодовой рост ВВП Ирана составил всего 0,58 % [12].
Пытаясь противодействовать введённым США санкциям, правительство Ирана ещё в 2011 г. взяло курс на снижение зависимости государственного бюджета от поступлений выручки от продажи углеводородного сырья за рубеж. Такой подход в целом оправдал себя: по утверждению иранских властей, в 2020/2021 бюджетном году поступления от экспорта ископаемых углеводородов составили минимальную долю доходной части государственного бюджета Исламской республики за всю историю статистики [2, с. 10]. Согласно данным МВФ, в 2016 г., по итогам которого была опубликована последняя соответствующая статистика, выручка от экспорта нефти составила примерно 40 % доходной части государственного бюджета Ирана [7, с. 2] .
О предпринимаемых иранскими властями практических мерах по обходу американских санкций известно немного. Периодически появляются сообщения о практикуемых иранскими экспортёрами поставках подсанкционной нефти путём перевалки с танкера на танкер в открытом море при отключённых навигационных системах [8, с. 4624–4626]. В судовых сопроводительных документах в качестве страны происхождения нефти вместо Ирана указываются такие государства, как Малайзия, Сингапур, ОАЭ, Ирак или Оман [7, с. 4] . Оплата за поставки осуществляется в адрес подставных компаний при посредничестве как минимум 28 банков в Китае, Сингапуре, Турции и ОАЭ. В ряде случаев деньги доставляются в Иран и в наличной форме [13].
Разумеется, такие действия вызывают недовольство и соответствующие угрозы со стороны властей США [14]. При этом ни одна из норм, являющихся составной частью изданного в США антииранского санкционного нормативного массива, формально не налагает ни на другие страны мира, ни на физических и юридических лиц обязанность перехватывать, задерживать, обследовать или конфисковывать суда под иранским флагом в открытом море, перевозящие нефть или иные подсанкционные грузы. Тем не менее, должностные лица администрации президента Трампа, ссылаясь на различные нормы антитеррористического законодательства США, неоднократно указывали, что санкционный режим распространяется на отдельные партии транспортируемой морскими судами иранской нефти и на физических лиц, занимающихся организацией ее морских перевозок. Американские чиновники оправдывали такие случаи распространения санкционного режима тем обстоятельством, будто транспортировка тех или иных партий иранской нефти прямо или косвенно организуется в интересах иранского Корпуса стражей исламской революции, объявленного в США террористической организацией. В сентябре 2019 г. Министерство финансов США внесло одно существенное изменение в санкционный режим в отношении иранских нефтяных поставок. Согласно новой норме, санкции могли отныне распространяться на компании и физических лиц, оказывающих содействие в организации портовой перевалки иранской нефти.
Периодически становятся известны как случаи захвата (с последующей принудительной реализацией и конфискацией вырученных средств) американскими спецподразделениями партий подсанкционной иранской нефти в процессе перевалки и транспортировки [18, с. 3], так и случаи успешного силового противодействия со стороны иранских ВМС таким попыткам американских властей [19].
Так или иначе, несмотря на усилия США, Ирану и покупателям его нефти определённо удалось найти возможности системного обхода американских ограничительных мер. Об этом, к примеру, может свидетельствовать сделанное в конце марта 2022 г. заявление министра нефти Исламской республики Д. Оуджи, который, в частности, заявил, что объёмы экспорта иранской нефти достигли максимальных значений с момента ужесточения американских санкций в отношении нефтяного сектора страны в 2018 г. [20] .

Заключение

Анализ американского санкционного механизма, разработанного и применяющегося против энергетического сектора Ирана уже на протяжении десятилетий, неизбежно поднимает вопрос о его эффективности. Думается, что однозначного ответа здесь не существует.
С одной стороны, США действительно удалось нанести болезненный удар по иранскому нефтяному экспорту, что привело к сокращению притока твёрдой валюты в страну. Если в 2011 г. из Ирана ежесуточно экспортировалось 2,7 млн баррелей нефти, то в 2012 г. этот показатель снизился до 2,05 млн барр., а в 2013 г. он составил уже 1,73 млн барр. [22, с. 11] .
В 2020 г., вследствие американских санкций и одновременного снижения спроса на энергоносители из-за пандемии, нефтедобыча в Иране и вовсе достигла минимальных значений за три последних десятилетия [7, с. 1]. Постепенное, а не резкое уменьшение объёмов иранского нефтяного экспорта предотвратило ценовой шок на мировом рынке углеводородов. Динамика же снижения валютных поступлений в иранский бюджет оказалась ещё более резкой, нежели динамика падения физических объёмов экспорта нефти. Кроме того, вводившиеся всё новые санкционные режимы вынудили многих покупателей иранской нефти переориентировать спрос на других поставщиков. Те же из прежних покупателей, кто готов был и дальше закупать нефть в Иране, невзирая на американские санкции, получили и стали активно пользоваться возможностью выторговать у иранцев более привлекательные для себя цены.
За описанный период времени США сумели сформировать в целом действенный механизм санкционного давления на экономику такой крупной нефтедобывающей страны, как Иран (к моменту введения санкций в действие в 2011 г. Иран являлся третьим крупнейшим – после Саудовской Аравии и России – нетто-­поставщиком сырой нефти на мировой рынок).
С другой стороны, даже по прошествии многих лет после введения санкций в действие, так и не была достигнута основная цель американского санкционного механизма – заставить иранское руководство действовать в нужном США ключе. Несмотря на нанесённый экономике Исламской республики в целом, и энергетическому сектору в частности, существенный ущерб, США до сих пор так и не смогли принудить Иран отказаться от усилий по реализации его стратегических задач, а именно по расширению регионального влияния, разработке ядерных технологий и по развитию ВПК (в особенности – ракетной программы и производства дронов военного назначения) [2, с. 2]. США и сами вынуждены в настоящее время констатировать несостоятельность своих попыток при помощи санкций заставить Иран прекратить укрепление военной составляющей своей национальной безопасности и лишить страну возможности бросать вызов американским интересам [23, с. 14–15].
Более того, в свете нынешних событий на Украине США и их союзники не исключают и возможность смягчения санкций против иранского энергетического сектора . Причина – необходимость привлечения дополнительных объёмов нефти на западные рынки в целях частичного возмещения поставок нефти из России вследствие вероятного (ожидаемого!) эмбарго на импорт российских углеводородов [26, с. 8; 27, c. 15]. Правда, американское экспертное сообщество склонно считать данную затею малоперспективной [22, с. 6], в том числе из-за позиции иранского руководства [28]. Поэтому администрация президента США Джо Байдена намерена как минимум сохранять санкционное давление на Иран на уже существующем уровне, о чём свидетельствует недавняя официальная классификация Ирана со стороны спецслужб США как «угрозы регионального характера с обширным вредоносным потенциалом» [23, с. 4].
Наконец, остаётся прояснить, насколько эффективным может оказаться на перспективу вероятное применение США антииранского санкционного механизма в отношении российского экспорта ископаемых углеводородов. Тем более, что отдельные режимы из санкционного механизма уже применяются или готовятся к применению против России как американской стороной, так и её союзниками. Думается, что апробированный на Иране санкционный механизм в конечном итоге не принесёт западным странам полного ожидаемого эффекта. Во-первых, в настоящее время совокупный объём экспортируемой из России нефти в три раза выше того, что экспортировал Иран на момент ввода санкций против его нефтяного сектора в 2011 г. Заместить такие объёмы российской нефти наращиванием поставок другими экспортёрами будет проблематично, если вообще возможно. Во-вторых, в отличие от Ирана, поставлявшего до 2011 г. нефть главным образом по долгосрочным контрактам, Россия в настоящее время реализует свою нефть преимущественно на спотовом рынке. В-третьих, Иран традиционно экспортировал сырую нефть, а структура российского экспорта включает не только нефть-­сырец, но и значительные объёмы уже готовых нефтепродуктов. Поэтому так часто упоминаемое США и их союзниками эмбарго в отношении ископаемых углеводородов из России практически гарантированно приведёт к ценовому шоку и наверняка спровоцирует панику на энергетических рынках. Подобное развитие событий особенно нежелательно для администрации президента США Д. Байдена в свете предстоящих в ноябре текущего года выборов в конгресс, в обеих палатах которого правящая Демократическая партия имеет незначительное преимущество над оппозиционной Республиканской партией.
Тем не менее, снижение объёмов экспорта российской нефти вследствие отказа от её закупок со стороны многих западных компаний уже вынудило российских поставщиков оперативно искать покупателей в других регионах мира и предлагать им нефть с существенным дисконтом. Так что вопрос об эффективности применения американских (и вообще западных) санкций против российского экспорта углеводородов в конечном итоге не подразумевает однозначного ответа, но заслуживает всесторонней проработки – не в последнюю очередь с учётом иранского опыта.