Венесуэла под сводом санкций: разрушенная, но не сломленная

Алексей МАСТЕПАНОВ
Главный научный сотрудник ИПНГ РАН, член совета директоров Института энергетической стратегии, д. э. н., профессор РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина, академик РАЕН
e-mail: amastepanov@mail.ru

Андрей СУМИН
Ведущий научный сотрудник Аналитического центра энергетической политики и безопасности ИПНГ РАН, к. ю. н.
e-mail: 02.slot.cancans@icloud.com

Борис ЧИГАРЕВ
Ведущий инженер по научно-­технической информации ИПНГ РАН, к. ф.‑ м. н.
e-mail: bchigarev@ipng.ru

Санкционный режим руководства США в отношении правительства Венесуэлы и отдельных граждан этой латиноамериканской страны действует уже на протяжении полутора десятков лет. Самые первые санкции были введены в отместку за якобы имевшее место нежелание венесуэльских властей сотрудничать с США в борьбе против наркоторговли и терроризма. В дальнейшем, уже в годы правления президента Барака Обамы, сфера действия санкционного механизма была расширена. Санкции стали индивидуализироваться, то есть применяться не только в целом к государству в лице его высших должностных лиц, но и к отдельным физическим лицам за якобы имеющую место вовлечённость последних в нарушения прав человека, коррупцию или «антидемократическую деятельность». Пришедшая на смену администрации Обамы администрация Дональда Трампа продолжила практику предшественников, и ввела против Венесуэлы ряд дополнительных санкций под предлогом борьбы с якобы усилившимся авторитаризмом президента Николаса Мадуро, находящегося у власти с 2013 г.
Признав Хуана Гуайдо – главу Национальной ассамблеи (парламента) Венесуэлы и одновременно – оппонента Президента Н. Мадуро в качестве победителя президентских выборов Венесуэлы в 2019 г. – администрация Д. Трампа использовала политический кризис в Венесуэле для ужесточения санкций против латиноамериканской страны с целью вынудить Мадуро уйти с президентского поста. В частности, санкции были наложены на правительство, Центральный банк Венесуэлы и на венесуэльскую государственную нефтяную компанию Petróleos de Venezuela, S.A. (PdVSA).
По состоянию на май 2022 г. Министерство финансов США ввело санкции в общей сложности против 166 физических лиц, являющихся гражданами Венесуэлы либо имеющих связи с указанной страной. Кроме того, Государственный департамент США аннулировал американские визы у более чем 1 тыс. граждан Венесуэлы и членов их семей [1]. Успехом американские санкции не увенчались: президент Мадуро продолжает оставаться на посту, а экономика Венесуэлы по итогам первого полугодия 2022 г. показала пусть и незначительный, но прирост на фоне роста мировых нефтяных котировок из-за российской спецоперации на Украине [2, c. 1]. Тем не менее, американские ограничения нанесли огромный ущерб нефтедобывающей отрасли латиноамериканской страны. Венесуэла располагает самыми крупными доказанными запасами (proved reserves) нефти в мире – 303,8 млрд барр. или 17,8 % общемировых [3]. Но из-за американских санкций нефтедобыча в стране в последние годы резко снизилась [4]. По данным Управления энергетической информации США, в 2021 г. среднесуточный объём нефтедобычи в стране составил лишь 0,56 млн баррелей в сутки. [5, с. 38]. При этом ещё в 2018 г., до ввода в начале 2019 г. нефтяных санкций, в Венесуэле добывалось в среднем 1,5 млн барр. в сутки [6] .
Кроме того, санкции против России, введённые США, нанесли опосредованный удар и по Венесуэле: в настоящий момент венесуэльские власти имеют сложности с доступом к своим активам, депонированным в попавших под американские ограничительные меры российских банках [1, с. 1].
Однако в последнее время находящаяся у власти в США администрация президента Джо Байдена, и по-прежнему поддерживаемая ею венесуэльская оппозиция, начали рассматривать возможные варианты смягчения санкций с целью побудить президента Мадуро сделать шаги навстречу оппозиции, и в идеале – назначить новые президентские выборы в стране. Ещё в 2021 г. Гуайдо и его соратники сформировали коалицию «Объединённая платформа» и начали переговоры с представителями президента Мадуро. Переговоры были прерваны в октябре того же года по инициативе Мадуро. При этом основной причиной смягчения бескомпромиссной прежде позиции правительства США являются растущие мировые цены на нефть и нефтепродукты. Так, если в декабре 2020 г. цена на нефть марки WTI (West Texas Intermediate – эталонной марки, добываемой в штате Техас) составляла 48,52 долл./барр., то уже в декабре 2021 г. – 75,21 долл./барр., а в мае 2022 г. – 115,3 долл./барр. [8].
К тому же, после начала российской специальной военной операции на Украине американские власти приняли решение заменить на своём внутреннем рынке российскую нефть на венесуэльскую. В 2021 г. США ежесуточно импортировали 670 тыс. барр. сырой нефти и нефтепродуктов из России, причём импорт российской нефти в США подскочил именно после введения американских санкций в отношении Венесуэлы. Тяжёлые сорта венесуэльской нефти поставлялись для образования смеси с лёгкой американской сланцевой нефтью до параметров, подходящих для переработки на НПЗ на побережье Мексиканского залива, которые были построены еще до сланцевого бума в США. Поэтому неудивительно, что американские власти снова решились на смену поставщиков нефти – только теперь в обратном порядке [4]. В марте 2022 г. Мадуро встретился с прибывшими в Венесуэлу для переговоров американскими чиновниками [9]. Результатом встречи стало освобождение из заключения двух граждан США и обещание Мадуро возобновить переговоры с проамериканской оппозицией. В середине мая 2022 г. Минфин США слегка ослабил ограничения на ведение деятельности в Венесуэле в отношении концерна Chevron – единственной из оставшихся на венесуэльском рынке американских нефтегазовых компаний. Суть данного скорее символического жеста заключалась в намерении американской администрации восстановить сотрудничество с венесуэльской PdVSA – тем более, что американские чиновники обещали и другие подобные послабления. Со своей стороны концерн Chevron ходатайствовал в Минфине США о продлении истекавшего 1 июня 2022 г. разрешения для работы на венесуэльском рынке: американская компания намеревалась реактивировать ряд своих совместных с PdVSA проектов и нарастить добычу нефти. Несмотря на изначально негативный настрой из-за нежелания венесуэльских властей делать ответные встречные шаги в отношении США, американский Минфин в конце мая продлил указанное разрешение [10].
На примере Венесуэлы наглядно видно, что санкции в отношении нефтедобывающей промышленности являются неотъемлемой частью более широкой санкционной стратегии, которую США традиционно используют для воздействия на неугодные им государства с целью принудить правительства последних действовать в нужном США русле. В частности, американские власти в 2019 г. ввели против венесуэльской государственной нефтяной компании PdVSA целый ряд ограничений, в результате чего в юрисдикции США оказались заблокированы активы на сумму в 7 млрд долл. [11]. Формально власти США не могут запретить международным компаниям закупать венесуэльскую нефть, однако они в состоянии оказать финансовое давление на них, запретив им вести дела с американскими компаниями в случае неисполнения санкций (грозя введением так называемых косвенных санкций).
Задействованный в отношении Венесуэлы американский санкционный механизм представляет собой стандартный набор ограничительных мер, которые США уже в течение десятилетий вводят против неугодных им правительств других государств. Указанные санкции классифицируются в США в следующие группы [1]:

1. Санкции, связанные с обвинениями в поддержке терроризма. В 2006 г. Госдепартамент США обвинил правительство Венесуэлы в нежелании «всецело» поддерживать антитеррористические мероприятия американских властей. Данный шаг был оформлен в виде официального ежегодного отчёта во исполнение § 40A американского закона о контроле за экспортом оружия (англ. – Arms Export Control Act, 22 U.S.C. 2781). С тех пор Венесуэла ежегодно упоминается в данном негативном ключе в отчётах Госдепа; последний такой отчёт был обнародован в мае 2022 г. На основании заключений Госдепа американская администрация в 2006 г. запретила поставки и реэкспорт оружия в Венесуэлу. В 2008 г. Минфин США на основании директивы (англ. – Executive Order, сокр. E.O.) 13224 ввёл финансовые санкции в отношении двух венесуэльских физических лиц и двух туристических агентств за оказание финансовой поддержки ливанской военизированной шиитской группировке «Хезболла», которая причислена в США к числу террористических организаций.
2. Санкции по обвинению в поддержке наркоторговли. С 2003 г. администрации находящихся у власти президентов США на основании федерального закона о полномочиях по поддержанию международных отношений (англ. Foreign Relations Authorization Act, P.L. 107–228, § 706; 22 U.S.C. 2291j) публикуют ежегодные отчёты о состоянии внешней политики страны. Начиная с 2005 г., каждый такой годовой отчёт содержит обвинения в адрес правительства Венесуэлы в неспособности придерживаться взятых ранее обязательств по борьбе с наркоторговлей. Последний на сегодняшний день такой доклад был обнародован в сентябре 2021 г. Несмотря на наличие ставших уже стандартными нападок в адрес Венесуэлы, президент США Дж. Байден сделал символический жест примирения, исключив из доклада положения о запрете на оказание Венесуэле некоторых видов гуманитарной помощи. Правда, сделано это было под предлогом поддержки венесуэльской оппозиции. Министерство финансов США также ввело экономические санкции в отношении, по меньшей мере, 22 связанных с Венесуэлой физических и 27 юридических лиц, обвинив их в поддержке наркоторговли на основании федерального закона об идентификации причастных к наркоторговле лиц (англ. – Foreign Narcotics Kingpin Designation Act, P.L. 106–120, Title VIII; 21 U.S.C. 1901). В частности, санкции были наложены на министра нефти Тарека эль-­Ассами. Стоит отметить, что сохранение санкций в отношении члена венесуэльского правительства чревато трудностями и для самих США, ибо в случае чего не позволит американской администрации оперативно отменить введённое против латиноамериканской страны нефтяное эмбарго.
3. Персональные санкции по обвинениям в антидемократической деятельности, нарушениях прав человека и коррупции. Частью санкционного механизма в отношении Венесуэлы являются и неизменные в таких случаях ограничительные меры в связи с якобы имеющими место в той или иной неугодной стране нарушениями прав человека. В случае с Венесуэлой Конгресс США даже принял в 2014 г. специальный закон – федеральный закон о защите прав человека и гражданского общества Венесуэлы (англ. – Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014, P.L. 113–278; 50 U.S.C. 1701 note). Нормы закона обязывают президента США вводить санкции в отношении любых лиц, ответственных за якобы имеющие места в Венесуэле «масштабные» акты насилия, нарушения прав человека и «антидемократические действия». Недавно американский конгресс продлил действие данного нормативного правового акта по 2023 г. включительно. Далее, на основании этого закона президент США Б. Обама подписал в марте 2015 г. директиву 13692, а Минфин США в июле того же года опубликовал руководство по практическому применению отдельных норм закона (31 C.F.R. Part 591). Согласно подписанной Обамой директиве, санкции (в виде блокировки активов и визовых ограничений) должны налагаться:
   • на любых лиц, причастных к отдельным действиям или проводящих политику по подрыву демократических процессов и институтов в Венесуэле;
   • на лиц, ответственных за серьёзные нарушения прав человека, препятствующих или ограничивающих право на свободу мирных собраний;
   • а также на лиц, замешанных в коррупции государственного масштаба. Санкции распространяются на любое действующее или бывшее венесуэльское должностное лицо. По состоянию на январь 2021 г., Минфин США наложил финансовые санкции на 113 граждан Венесуэлы и, по меньшей мере, 8 юридических лиц. В перечень вошли президент страны Н. Мадуро, его супруга С. Флорес и сын Н. Мадуро Гуэрра, вице-президент Делси Родригес, глава социалистической партии Диосдадо Кабельо, 8 судей верховного суда страны, высшие чины армии, национальной гвардии, губернаторы, глава Центрального банка и министр иностранных дел. В мае 2019 г. американский Минфин снял аналогичные санкции с бывшего руководителя венесуэльской разведки генерала Мануэля Фигуэры, который объявил о разрыве с администрацией президента Мадуро.
4. Дополнительные финансовые санкции. Дополнительные санкции финансового характера по обвинениям в нарушении прав человека и «антидемократических действиях» были введены против Венесуэлы в период нахождения у власти президента Д. Трампа. В августе 2017 г. Трамп подписал директиву 13808, запретившую венесуэльским властям доступ к финансовым рынкам США. Запрет распространялся и на нефтяную компанию PdVSA. Директива при этом содержала и небольшое число исключений, призванных смягчить последствия указанных ограничений для венесуэльского населения и «интересов США». Далее, в марте 2018 г. президент Трамп подписал директиву 13827, направленную на срыв намерений венесуэльских властей начать выпуск цифрового платёжного средства. Наконец, в мае 2018 г. увидел свет ещё один документ такого рода: директива 13835 воспрещала сделки по приобретению венесуэльских долговых обязательств.
5. Секторальные санкции. В ноябре 2018 г. президент Д. Трамп подписал директиву 13850, направленную на ограничение деятельности в финансовой сфере ряда физических и юридических лиц. Перечень этих лиц был составлен Минфином США. По утверждению американских властей, указанные лица действовали в интересах правительства Венесуэлы. Согласно директиве 13850, попавшим в санкционный список лицам запрещалось проводить определённые сделки, а их активы в американской юрисдикции блокировались. Список включал 26 лиц, обвинённых Минфином США в валютных махинациях на сотни миллионов долларов и в содействии венесуэльской нефтяной компании PdVSA в обходе американских санкций. Руководствуясь директивой 13850, Минфин США включил компанию PdVSA в указанный санкционный список. Соответственно, было объявлено о намерении заблокировать всё находившееся в американской юрисдикции имущество и все активы венесуэльской нефтяной компании. При этом американским физическим и юридическим лицам было запрещено вступать в деловые отношения с PdVSA.
6. В рамках санкционных послаблений американское ведомство по контролю за иностранными активами (англ. – Treasury’s Office of Foreign Assets Control, сокр. OFAC), являющееся структурным подразделением Минфина США, в рамках своей компетенции выдавало разрешения на осуществление ряда разовых операций и определённых видов деятельности, связанных с венесуэльской PdVSA и её расположенными в США подразделениями [12]. В частности, OFAC сначала дало согласие на проведение операций с американскими дочерними фирмами компании PdVSA – PDV Holding, Inc. (PDVH) и CITGO Holding, Inc. – на срок до июля 2019 г. включительно. Затем данное разрешение было продлено по февраль 2021 г. В рамках упомянутого разрешения OFAC наделило PDVH, CITGO и другие расположенные в США компании правом импортировать добытую PdVSA нефть. При этом оплата за поставленную нефть должна была осуществляться на специальный блокированный счёт в американском банковском учреждении. Изначально OFAC дало разрешение всем работающим в Венесуэле американским компаниям (включая Chevron) на взаимодействие с PdVSA в любом формате по июль 2019 г. После истечения указанного срока условия разрешения были изменены: новое разрешение включало правомочия лишь на проведение технологически необходимых для производственной деятельности операций и действовало до 1 июня 2022 г. В 2019 г. Минфин США ввел санкции против российского банка «Еврофинанс Моснарбанк» , обвинив последний в содействии PdVSA в организации перевода в Венесуэлу валютной выручки от продажи нефти. Американский Минфин также наложил ограничения на венесуэльскую государственную золотодобывающую компанию Minerven, обвинив её в «незаконных» сделках по реализации золота, выручка от которых использовалась для упрочения положения правительства Мадуро. В том же 2019 г. Минфин США ввёл санкции против Центрального банка и нескольких судоходных компаний Венесуэлы за организацию поставок венесуэльской нефти на Кубу. В 2020 г. американский Минфин инициировал новую санкционную атаку против физических и юридических лиц, а также судоходных компаний за транспортировку венесуэльской нефти в обход санкций США. В частности, санкции были введены в отношении двух дочерних фирм российской компании «Роснефть» и четырёх иностранных судоходных компаний. В июне 2020 г. и в январе 2021 г. Минфин США также налагал ограничения в отношении физических и юридических лиц и даже отдельных морских судов за несоблюдение американских санкций.
7. Санкции в отношении правительства Венесуэлы. В августе 2019 г. президент США Д. Трамп подписал директиву 13884, во исполнение которой подлежали блокировке собственность и иные активы венесуэльского правительства на территории США и «в пределах контроля американских лиц». Указанная директива воспрещала американским лицам осуществлять сделки с правительством Н. Мадуро; исключения допускались лишь с санкции OFAC. Директива 13884 являет собой типичный пример практикуемых с относительно недавних пор попыток властей США распространять действие американских правовых норм за пределы американской юрисдикции. Стандартным образцом такого экстерриториального подхода служат содержащиеся в директиве 13884 нормы о введении финансовых и визовых санкций в отношении неамериканских лиц, оказывающих поддержку правительству Мадуро. По мнению американских чиновников, данные нормы применимы, к примеру, в отношении иностранных энергетических компаний, сотрудничающих с венесуэльской. Во исполнение требований директивы 13884 уже были введены ограничения против пяти физических лиц и нескольких морских и воздушных судов. И, напротив, под предлогом помощи смягчению тяжёлого экономического положения венесуэльского населения, OFAC с момента вступления в силу директивы 13884 в силу выдал ряд лицензий на осуществление с Венесуэлой сделок по поставкам продовольствия, товаров сельскохозяйственного назначения и медикаментов. Были также сделаны послабления в отношении осуществления индивидуальных денежных переводов, предоставления услуг связи и деятельности ряда международных организаций.

Политика США в отношении Венесуэлы на текущий момент

В настоящее время США не оставляют попыток отстранить от власти в Венесуэле правительство Н. Мадуро. В марте 2019 г. американский конгресс принял законопроект VERDAD (Venezuela Emergency Relief, Democracy Assistance and Devepopment Act), направленный на дальнейший подрыв позиций правительства Венесуэлы. Закон Verdad систематизировал ряд уже действовавших к моменту его разработки ограничений в отношении венесуэльского государственного долга, золотодобычи и операций с криптовалютами. Кроме перечисленных, Verdad предусмотрел и новые ограничения – такие, как визовые санкции в отношении лиц, которых США считают действующими от имени России и при этом направленными на содействие венесуэльским органам правопорядка [15]. В декабре 2019 г. Конгресс США ввёл в действие закон о государственном бюджете на 2020 г. (англ. – P.L. 116–94), в который вошли некоторые нормы VERDAD [16]. Закон P. L. 116–94 установил срок действия ограничительных мер в отношении Венесуэлы по 2023 г. включительно.
Несмотря на принятие новых ограничений, в настоящий момент среди американских политиков ширятся разногласия по поводу эффективности санкционного механизма. Существенная часть членов конгресса по-прежнему выступает за жёсткий подход в отношении правительства Мадуро. Другая часть ратует за придание санкциям более целевого характера с учётом тяжёлого материального положения большей части населения Венесуэлы. С недавних пор некоторые конгрессмены стали продвигать идею частичной нормализации отношений с правительством Мадуро. Причиной такого подхода стал рост мировых цен на ископаемые углеводороды из-за антироссийских санкций, что отразилось и на внутреннем рынке США .
В июне 2022 г. Госдепартамент США уведомил нефтегазовые концерны Eni (Италия) и Repsol (Испания) о приостановке в их отношении ограничений на импорт нефти из Венесуэлы. Указанный шаг Госдепартамента пришёлся на момент, когда руководство Европейского союза объявило о взятии курса на снижение поставок российской нефти. Госдепартамент обусловил возобновление импорта венесуэльской нефти несколькими оговорками. В частности, уточнялось, что операции по ввозу нефти могут проводиться в обмен на непогашенные венесуэльские долговые обязательства и использоваться для зачёта несостоявшихся выплат по дивидендам. При этом венесуэльская нефть должна поступать только в Европу без возможности перепродажи в другие регионы мира.
В июле 2022 г. испанский нефтегазовый концерн Repsol после двухлетнего перерыва возобновил импорт венесуэльской нефти в обмен на долговые обязательства страны. В общей сложности Repsol импортировал за месяц около 3 млн барр. сырой венесуэльской нефти. Концерн Repsol прекратил закупку венесуэльской нефти в сентябре 2020 г. с целью избежать попадания под действие американского санкционного механизма. До этого Repsol импортировал из Венесуэлы 83 тыс. барр. ежесуточно [11]. Перечисленные факты свидетельствуют о негласном смягчении подхода американских властей к правительству Венесуэлы при формальном сохранении санкционного механизма в неизменном виде.
Как видно из изложенного, ограничения в отношении нефтедобывающего сектора являются составной частью всеобъемлющего санкционного механизма, задействованного США с целью побудить правительство Венесуэлы изменить проводимую им политику. Как и в случае с другими государствами с развитым нефтегазовым сектором, США активно используют нефтяные санкции для нанесения максимально возможного ущерба национальным экономикам с целью подорвать внутри- и внешнеполитические позиции неугодных им правительств. Тем не менее, пример Венесуэлы демонстрирует, что американские санкции хоть и серьёзно ухудшают экономическую ситуацию и материальное положение населения в подсанкционных странах, но всё же неспособны достичь главной цели вводимых США ограничений – повлиять в целом на политический курс и, по возможности, способствовать приходу к власти проамериканских сил в этих странах. Более того, последовательное и длительное сопротивление американским ограничениям способно в конечном итоге убедить США в бесперспективности санкционного давления даже на относительно небольшие по глобальным меркам национальные экономики.