«Зеленый» протекционизм Европы

Пётр БОБЫЛЕВ
Заместитель директора департамента развития электроэнергетики
e-mail: minenergo@minenergo.gov.ru

Антон СЕМЕЙКИН
Директор департамента
экономической безопасности в ТЭК
e-mail: minenergo@minenergo.gov.ru

Petr BOBYLEV
Deputy director of Department
of power engineering development
e-mail: minenergo@minenergo.gov.ru

Anton SEMEIKIN
Head of Department
of economic security in FEC
e-mail: minenergo@minenergo.gov.ru

Аннотация. Авторы статьи рассматривают возможность введения углеводородного налога в Европе. В статье проведен анализ последствий и рисков такого шага для экономики России, как основного поставщика энергоресурсов в Европу. Авторы также предлагают комплекс мер по снижению негативного влияния углеводородного налога на российскую экономику.
Ключевые слова: Европа, климатическая повестка, углеводородный налог, выбросы парниковых газов.

Abstract. The authors of the article are considering the possibility of introducing a hydrocarbon tax in Europe. The article analyzes the consequences and risks of such a step for the Russian economy, as the main supplier of energy resources to Europe. The authors also propose a set of measures to reduce the negative impact of the hydrocarbon tax on the Russian economy.
Keywords: Europe, climate agenda, hydrocarbon tax, greenhouse gas emissions.

В этом году одной из самых обсуждаемых экономических новостей в мире, которую не смогла заглушить даже пандемия коронавируса, стала новость о планах Европейского союза по введению трансграничного углеродного регулирования. Благие цели заботы о климате планеты легко могут скатиться к протекционистским мерам для поддержки европейских предприятий. Даже при первом приближении обсуждаемые механизмы противоречат целому ряду международных норм и правил. Против «углеродного налога» выступили крупнейшие импортеры Европы. Для российских же предприятий планы Евросоюза чреваты платежами в сотни миллиардов руб­лей в год, что, в свою очередь, негативно скажется на экономической безопасности российского ТЭК.

Трансграничное углеродное регулирование, по сути, является элементом давления на экономический суверенитет стран – торговых партнеров ЕС

«Зеленая сделка»

В утвержденных президентом России Стратегии национальной безопасности и Доктрине энергетической безопасности отдельное внимание уделяется развитию экономики и обеспечению экономической безопасности России. Наращивание международных усилий по реализации климатической политики и ускоренному переходу к «зеленой» экономике прямо названо в этих документах внешнеполитическим вызовом энергетической безопасности.
В рамках климатической повестки, связанной с реализацией Парижского соглашения по климату, Евросоюз заявляет о крайне амбициозных целях по сокращению объема выбросов парниковых газов. В 2019 году Еврокомиссия представила «Зеленую сделку», содержащую комплекс мер, который, по мнению разработчиков, позволит Европе к 2050 году достичь углеродной нейтральности, то есть баланса эмиссии и поглощения парниковых газов. По сути речь идет о новом масштабном направлении развития ЕС и серьезных изменениях в структуре его экономики, затрагивающих не только европейские предприятия, но и импортеров из других стран, так как одним из обсуждаемых механизмов в рамках «Зеленой сделки» является введение трансграничного углеродного регулирования.

«Углеродный налог» на ввозимую в Евросоюз продукцию призван поддержать и повысить конкурентоспособность европейских производителей, чья продукция (в связи с отказом от традиционных энергоносителей) потеряла свою ценовую привлекательность. При этом решение о переходе на более дорогие источники энергии и сокращении материалоемкости экономики ЕС было продиктовано политической задачей по прекращению использования ресурсов, производство которых становилось экономически невыгодным на территории ЕС, поскольку возникала критическая зависимость от импорта таких ресурсов из конкурирующих юрисдикций. Например, стоимость водородной технологии восстановления железа в 5 раз выше стоимости традиционной, но она позволяет европейским странам избежать зависимости от импорта угля, добыча которого на территории Евросоюза экономически неэффективна.
Введение трансграничного углеродного регулирования, по своей сути, является элементом давления на экономический суверенитет ­стран-­торговых партнеров ЕС, поскольку стимулирует их к ускоренному внедрению схожих моделей углеродного регулирования с использованием фискальных и ограничительных механизмов. Результатом такого подхода может стать утрата ценовых преимуществ продукции, производимой с использованием традиционных энергетических ресурсов. Для российских экспортно-­ориентированных отраслей экономики, в особенности энергоемких производств (тяжелое машиностроение, металлургия) и нефтегазовой промышленности такие меры будут носить заведомо дискриминационный характер и приведут к значительным финансовым потерям. В связи с чем приоритетным направлением становится обеспечение устойчивости нашей экономики в целом и отдельно экономических условий функционирования ТЭК на фоне планов ЕС по «углеродному налогу».
Нужно отметить, что уже сейчас для стимулирования сокращения углеродоемкости экономики на территории Евросоюза действует система квотирования выбросов парниковых газов и система торговли этими квотами (EU ETS), которая распространяется на наиболее энергоемкие отрасли промышленности.

Параметры введения трансграничного углеродного регулирования пока прорабатываются. В настоящее время проводятся официальные публичные консультации, которые должны завершиться 28 октября 2020 года. Принятие Еврокомиссией решения по введению углеродного регулирования ожидается во втором квартале следующего года. Предполагается, что трансграничное углеродное регулирование вой­дет в европейский закон о климате, который должен быть принят летом 2021 года. Полномасштабное начало регулирования может произойти в 2025–2030 годах.
Возможными формами трансграничного углеродного регулирования, которые сейчас обсуждаются на международных площадках, являются распространение на импортеров требований EU ETS, введение таможенной пошлины, ставка которой будет применяться к объему выбросов парниковых газов при производстве продукции, или потребительского налога на импортную продукцию. При этом две последние формы являются наиболее вероятными для применения. Отдельно стоит отметить, что учитываемый объем выбросов парниковых газов может включать в себя как прямые выбросы при производстве продукции, так и косвенные энергетические выбросы (выбросы при производстве энергии, использованной для производства поставляемой на территорию Евросоюза продукции). Предполагается, что прогнозная цена за такие выбросы будет основываться на уровне текущей цены на EU ETS (в настоящее время около 25–30 евро за тонну СО2‑экв.).

Трансграничное углеродное регулирование может вой­ти в европейский закон о климате, который должен быть принят летом 2021 года. Начало регулирования ожидается
в 2025–2030 годах

Позиции заинтересованных сторон

Проведенные Еврокомиссией предварительные консультации показали разнонаправленность позиций сторон по всем аспектам трансграничного углеродного регулирования, в том числе относительно форм и условий его введения, целей, механизма регулирования, отраслевого охвата, направлений использования собранных средств. Предлагаемая инициатива также не соответствует экономическим интересам ряда стран, входящих в Евросоюз, что осложняет поиск консолидированного решения.
Еще до начала официальных консультаций появился ряд противоречий на международном уровне. Мнения о возможном протекционистском и одностороннем подходе выразили представители органов государственной власти США и Китая. В частности, министр торговли США Уилбур Росс предупредил, что страна примет ответные меры в отношении Евросоюза, в случае, если предлагаемый трансграничный «углеродный налог» будет носить протекционистский характер.
По мнению российских экспертов, обсуждаемые механизмы углеродного регулирования нельзя назвать иначе как протекционистскими. Предполагаемый фокус на фискальных мерах будет означать, что импортерам продукции в ЕС будет необходимо заплатить цену за углерод, сопоставимую с ценой на европейском рынке. В условиях, когда международные финансовые институты ограничивают доступ российских компаний к дешевым кредитам и «длинным» инвестициям, а на внутреннем рынке отсутствуют налоговые льготы, стимулирующие масштабные «климатические» капиталовложения, для российского бизнеса проблема корректного расчета углеродного следа поставляемой на экспорт продукции становится критически важной. Такой расчет должен максимально полно учитывать не только выбросы парниковых газов в процессе производства экспортируемой продукции, но и сопряженные проекты по компенсации выбросов СО2, реализуемые на территории нашей страны. Он необходим для того, чтобы обеспечить «климатическую нейтральность» нашей продукции.

Компенсационные проекты для России могут быть важным направлением бизнеса, учитывая глобальный характер климатических вопросов и потенциал России по развитию такого направления, как лесовосстановление и сохранение бореальных лесов. При этом актуальная редакция проекта европейского закона о климате не предполагает использования трансграничных офсетных проектов для компенсации выбросов в Евросоюзе. Такие проекты должны быть реализованы на территории ЕС. Это значит, что сегодня федеральные органы исполнительной власти, участвующие в формировании климатической политики России и представляющие ее на международных площадках, должны активизировать усилия по принятию отраслевых методик расчета углеродного следа продукции, учитывающих как прямые, так и косвенные выбросы, а также результаты реализации компенсационных проектов. Кроме того, становится крайне важным обеспечить скорейшее внедрение российской системы верификации и валидации сокращений выбросов парниковых газов, интегрированной в международную систему. Нужно более активно отстаивать интересы России на переговорных площадках в рамках Парижского соглашения, чтобы результаты российских компенсационных проектов в полном объеме вычитались из углеродного следа отечественной продукции.
Введение трансграничного углеродного регулирования стоит рассматривать в общем контексте программы «Зеленой сделки», которая направлена не только на сокращение выбросов парниковых газов, но и на снижение зависимости ЕС от поставок энергоресурсов из стран, не входящих в него. Механизм углеродного регулирования в неблагоприятном для энергоносителей формате, особенно в комбинации с другими элементами «Зеленой сделки» (прежде всего с климатическим регулированием) может создать дополнительное давление на потребителей в Евросоюзе. Это в свою очередь негативно повлияет на уровни потребления российских энергоресурсов на европейских рынках. Необходимо также принимать во внимание, что в «Зеленой сделке» значительное внимание уделяется развитию «экологических» газов внутри ЕС. В ряде прогнозов ENTSOG (правда, наиболее агрессивных) доля импортируемого в Европу газа снижается до 10–20 % за счет перехода европейской энергетики на «зеленый» водород, полученный на основе гидролиза воды при использовании энергии ветряной и солнечной генерации. Негативные эффекты для стран-­экспортеров традиционных энергоносителей при этом очевидны.

Финансовые последствия

Еврокомиссия в 2021–2027 годах ожидает получить от применения трансграничного углеродного регулирования от 5 до 14 млрд евро в год. «Углеродный налог» обозначен в качестве одного из источников финансирования масштабного (около 750 млрд евро) плана финансовой помощи по выводу экономики Евросоюза из кризиса, вызванного пандемией коронавируса.
По оценкам Института народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук, финансовые потери российских экспортеров от введения Евросоюзом трансграничного углеродного регулирования могут составить 2,8–3,6 млрд евро в год (при цене за единицу выбросов 20–25 евро за тонну СО2‑экв. с учетом только прямых выбросов). Однако, необходимо учитывать, что в данный анализ была включена широкая номенклатура товаров, в том числе подпадающих под выдачу бесплатных квот в Евросоюзе. Наиболее реалистичным вариантом представляется введение трансграничного углеродного регулирования для узкой линейки товаров. Таким образом, суммарные ежегодные издержки российских экспортеров будут около 1 млрд евро, что существенно изменит существующий уровень фактической фискальной нагрузки для отраслей, попавших под такое регулирование (металлургия, энергетика, химическая промышленность).
Если в базу для расчета платы в рамках трансграничного углеродного регулирования будут входить также косвенные энергетические выбросы, его дискриминационный характер в отношении российской продукции может усилиться из-за структурных особенностей российской системы энергоснабжения.
Соответствие нормам международного права
По мнению ряда экспертов, введение «углеродного налога» в ЕС не соответствует правилам ВТО и создает угрозу двой­ного налогообложения. Необходимо отметить, что Еврокомиссия рассматривает возможность введения трансграничного углеродного регулирования на основании пункта 2 статьи II Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 1947 года, согласно которому допускается введение ввозных пошлин на любой товар, эквивалентных внутреннему налогу.
При этом Евросоюзом игнорируется тот факт, что часть 5 статьи 3 Рамочной конвенции ООН об изменении климата прямо содержит норму, не допускающую использование мер по борьбе с изменением климата для ограничения международной торговли. Также мы видим противоречие с пунктом 1 статьи XI ГАТТ 1947 года, в соответствии с которым запрещаются установка протекционистских тарифов, дискриминация между ввозимыми товарами и товарами внутреннего производства и применение иных скрытых ограничений международной торговли.
Со стороны ЕС возможны попытки обосновать введение трансграничного углеродного регулирования в рамках положений статьи XX ГАТТ, допускающей применение договаривающейся стороной мер, относящихся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления.
В связи с этим необходимо отметить, что статья XX ГАТТ по своей природе является исключительной с точки зрения ее использования (она и называется «Общие исключения»), поскольку обусловлена «двухуровневыми» ограничениями, в рамках которых необходимо выполнение следующих условий:
1) доказательство необходимости применения исключительных мер, в том числе, связанных с консервацией истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления;
2) такие меры не должны стать средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли.
Таким образом, порядок применения исключений, предусмотренных статьей XX ГАТТ, является сложной многоступенчатой процедурой, для которой потребуется подготовка значительной доказательной базы, обосновывающей то, что предлагаемая мера направлена на консервацию истощаемого природного ресурса (под которым в контексте данного обсуждения ЕС может понимать стабильный климат) и способствует защите жизни или здоровья человека, животных и растений от негативного воздействия изменения климата.

Встречные меры

На уровне международного взаимодействия представляется необходимым оспаривать введение трансграничного углеродного регулирования в рамках двустороннего обсуждения с Евросоюзом, а также в формате соответствующих международных и наднациональных структур (ВТО, Парижского соглашения и пр.). Также стоит отдельно проработать возможность координации усилий по противодействию введению трансграничного углеродного регулирования с государствами, которые выражают отрицательную позицию относительно его введения (ОАЭ, Катар, Саудовская Аравия и другие).
Важным моментом мы считаем последовательное продвижение на международных переговорных площадках тезиса о приоритетности механизмов климатической политики, обсуждаемых в рамках статьи 6 Парижского соглашения и являющихся основой международной кооперации в области предотвращения изменений климата. Статья 6 Парижского соглашения регулирует вопросы финансового и нефинансового взаимодействия между странами при реализации проектов по сокращению выбросов и увеличению поглощения парниковых газов.
В случае введения трансграничного углеродного регулирования ключевыми задачами по защите интересов российской промышленности представляются:
– признание на международном уровне данных российских производителей об углеродоемкости их продукции (объеме парниковых газов, эмитированных при производстве в расчете на единицу продукции с обязательным учетом результатов компенсационных мероприятий);
– возможность реализации проектов по сокращению и поглощению выбросов парниковых газов для компенсации углеродоемкости продукции;
– определение и учет углеродоемкости по видам продукции для каждого конкретного поставщика;
– освобождение от платы в случае соответствия продукции уровню бенчмарка Евросоюза по выбросам парниковых газов для аналогичной категории товаров;
– корректировка платы для продукции, которая не соответствует уровню бенчмарка, однако достигает средних показателей выбросов парниковых газов в Евросоюзе по аналогичной категории товаров;
– установление для применения «углеродного налога» переходного периода в отношении импортеров продукции;
– обеспечение равных условий для российских поставщиков и европейских производителей по предоставлению бесплатных квот на выбросы парниковых газов.
Для решения перечисленных задач необходимо разработать российские отраслевые методики оценки углеродоемкости продукции и обеспечить их признание на международном уровне, а также ускорить принятие законопроекта «О государственном регулировании выбросов парниковых газов и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Такие действия позволят сформировать необходимую нормативно-­правовую основу для реализации проектов по сокращению выбросов и увеличению поглощения парниковых газов. В рамках этой работы Минэнерго России в настоящее время разрабатывает методику распределения электроэнергии из энергосистемы от ее поставщиков (производителей), позволяющую определить косвенные выбросы парниковых газов любого хозяйствующего субъекта.
Еще один из ключевых вопросов — разработка в России методических указаний по определению объема поглощения парниковых газов. В нашей стране до сих пор нет единой методики, которая бы достаточно достоверно оценивала имеющийся потенциал поглощающей способности всех экосистем страны. Существующие методические указания носят рекомендательный характер и учитывают только поглощение «управляемых лесов» (то есть тех, где непосредственно ведется лесное хозяйство), и не рассматривают возможность поглощения углерода лесами, расположенными на землях сельскохозяйственного назначения, землях Минобороны России, землях поселений. Также в указанном документе не учитывается возможность поглощения углерода другими биомами — лугами, сельхозугодьями, водными объектами.
По мнению Минэнерго России, для минимизации возможных последствий от введения «углеродного налога» целесообразно провести анализ всех национальных проектов, по результатам которого разработать комплекс мер, направленный на адаптацию российской экономики и отдельно ТЭК к применению ЕС трансграничного углеродного регулирования.
Необходимо принимать во внимание, что от устойчивого функционирования ТЭК напрямую зависит работа смежных отраслей экономики, в частности промышленности, здравоохранения, обороны и иных, а также то, что на долю ТЭК приходится 51,8 % от общего объема выбросов парниковых газов в России. Таким образом, целесообразно рассмотреть вопрос о создании на базе Минэнерго России «центра компетенций», который будет разрабатывать и определять единые подходы в регулировании выбросов парниковых газов. В работе такого центра на должны участвовать Минпромторг, Минстрой, Минтранс и Минсельхоз.
Отдельно стоит сделать акцент на следующем. В Климатической доктрине России особую роль играет повышение энергоэффективности во всех секторах экономики в качестве меры, обеспечивающей снижение выбросов парниковых газов и увеличение их абсорбции поглотителями и накопителями. В ТЭК это достигается, в частности за счет повышения эффективности производства и потребления тепловой и электрической энергии.
С учетом планов ЕС по введению трансграничного углеродного регулирования, начатая Минэнерго России еще с 2014 года работа по оптимизации функционирования ТЭС для снижения расходов топлива на отпуск электроэнергии становится особенно актуальной и своевременной. Она позволяет снизить негативное воздействие электростанций на окружающую среду, включая сокращение выбросов парниковых газов. Оптимизация загрузки генерирующего оборудования с увеличением доли производства электроэнергии в комбинированном цикле, поддержка обновления основных фондов электростанций, а также улучшение энергоэффективности ТЭС уже привели к формированию устойчивой динамики снижения выбросов. Так, в 2019 году по сравнению с 2014 годом ТЭС России снизили выбросы загрязняющих веществ на 19,6 %, а выбросы парниковых газов сократились на 6,48 %. Отдельного внимания заслуживает тот факт, что это произошло на фоне роста объемов производства тепловой и электроэнергии при неизменности доли потребления угля в топливном балансе электроэнергетики России.
В заключении, необходимо отметить, что складывающаяся геополитическая обстановка является новым вызовом экономической безопасности ТЭК и, как следствие, национальной безопасности нашей страны. Для того, чтобы такой вызов не стал угрозой, а создал стимулы к развитию новых направлений, нам необходимо реализовать ряд мероприятий, в том числе на международных площадках, особое внимание при этом уделив повышению энергоэффективности и экологичности ТЭК. Отмечаем, что для реализации предложенных инициатив необходимы совместные усилия всех федеральных органов исполнительной власти, при активном содействии отраслевого, экспертного и научного сообщества. Минэкономразвития, Минэнерго, Минпромторг, Минприроды, Минсельхоз и МИД должны синхронизировать свои усилия для ответа на стоящие перед Российской Федерацией вызовы и угрозы в сфере климата.